推動PPP健康發展，切實防范“地方財政懸崖”

發布日期：2015-03-09來源：中國經濟時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　地方財政懸崖風險是一個現實的挑戰

　　財政懸崖是一個舶來語，該概念起源于美國。由于次貸危機后，美國政府推行強刺激政策來穩定經濟，導致聯邦政府赤字持續快速增長，很快就達到了原有法律框架下的最高限額。在此背景下，聯邦政府和國會圍繞2013年度的預算案展開了激烈爭執。聯邦政府希望擴大赤字以穩定經濟增長;而議會則希望壓縮赤字規模以確保財政可持續性。如果雙方不能就預算安排達成一致，就會出現財政支出大幅下降的局面，并對政府運轉、經濟運行產生較為嚴重的負面影響。這一現象就被稱為 “財政懸崖”。

　　慶幸的是，美國政府和國會最后達成了妥協，從而避免了“政府關門”危機的發生。就在美國財政懸崖問題得到緩解的情況下，近期內有關我國可能面臨“地方財政懸崖”的觀點卻在持續發酵。

　　誘發“地方財政懸崖”論點的是近期我國經濟運行指標的惡化。去年第四季度以來，我國部分宏觀經濟指標呈快速下滑趨勢。主要表現在：規模以上企業利潤增長幅度快速下降，今年1月份甚至出現了明顯的負增長;消費物價指數(CPI)增幅加速下行，生產者物價指數(PPI)連續三十多個月負增長，且近期內有惡化趨勢;反映企業市場信心的制造業采購經理人指數(PMI)也下降到50這個枯榮分水線以下;除此之外，自去年下半年以來，擔保公司破產潮此起彼伏，在全國蔓延;國際油價大幅下跌，帶動大宗商品價格和國際金融市場動蕩;等等。這些都迫使人們思考，我國經濟增長的發動機還能照常運轉嗎?我國還能維持7%以上的經濟增長嗎?對經濟增長發動機的審視，則使人們發現：政府投資這個發動機正在“熄火”。

　　投資在我國經濟運行中占據重要地位。近年來，投資對經濟增長的貢獻高達40%—50%;而投資的一個重要來源，則是政府基礎設施。據統計，政府主導的基礎設施投資占全社會投資的比重高達35%左右，現在恰恰是政府投資面臨著下行的巨大壓力。原因主要有：

　　一是經濟調整的內在壓力。大家知道，土地出讓金(凈)收入和基于土地出讓金的借款是我國地方政府投資的主要資金來源。近年來，隨著市場環境的變化和人口結構的變化，我國房地產市場發展已經迎來拐點。我國房地產市場持續低迷，再加上征地補償水平快速上升，地方政府來自土地出讓金的凈收入增長乏力，有的地方甚至出現明顯下降。

　　二是改革帶來的“制度真空”。當前，我國財政改革正在快速推進。其中，地方債管理改革的基本思路，是把債務管理納入預算管理的軌道，把政府舉債行為納入市場化運作的軌道。這毫無疑問是對的，是有利于財政可持續發展的。但另一方面，“土地財政”在預算外運轉十多年之久，其規模已經十分龐大，要在短期內把不規范、不透明的地方舉債和投資行為納入規范、透明的管理軌道，陣痛也是不可避免的。突出表現就是政府過度舉債、基礎設施超前建設的矛盾集中顯現，會對地方政府的市場化融資行為帶來直接沖擊。近一段時期地方城投債發行額顯著下降就是一個典型表現。

　　三是“公私合作”(PPP)發展滯后，社會資本并沒有很快接過政府投資的“接力棒”，成為地方基礎設施投資的主力。

　　四是清理稅收等優惠措施的改革舉措在遏制稅收競爭的同時，也取消了地方政府長期以來為企業投資提供的豐厚補貼。這使許多擬定中的投資項目變得不再有利可圖，在短期內也是不利于經濟增長和財政穩定的。

　　上述幾種因素交織在一起，就使國家財政收入(含土地財政)的增長、基礎設施投資的增長面臨巨大的下行壓力。如果處理得不好，出現地方政府財政懸崖，地方政府基礎設施投資大幅下降是完全可能的。

　　應對地方政府財政懸崖的思路和措施

　　應當看到，當前我國正在步入“新常態”。由于經濟結構出現一系列重大變化，我國的基礎設施投資乃至經濟增長速度都會出現一定程度的下降。這是經濟發展到一定階段的必然結果，具有客觀性。我們要順應“新常態”下經濟增速下降的客觀規律，不要人為把投資和增長拉回到過去的高速增長軌道上來。另一方面，我們又要有所作為，防止由于改革等原因出現“制度真空”導致政府投資增速快速下滑、引發財政金融危機。

　　面對政府投資增長下行的壓力，首要的是保持冷靜心態，區分風險來源。只有把趨勢性因素和階段性沖擊區分開來，才能采取正確的行動。換句話說，就是在當前的情況下，政府的著眼點應該是“托底”而不是推高。具體而言，就是既要堅定不移推進改革，加快構建現代財政制度，為經濟社會發展奠定堅實的制度基礎;又要采取切實措施確保新舊財政制度之間平穩過渡。在此基礎上，政府可采取的措施主要有三個：

　　一是盤活閑置資金存量，重點支持PPP項目快速起步。這是個“一石兩鳥”的政策。近年來，由于嚴格執行各項財經紀律，也由于預算編制科學性有待進一步提高，各預算單位賬戶上都趴有為數不小的一筆“結余”資金。財政部門應將其及時收回，安排支持新的項目。在具體用途上，可以重點用于補充地方基礎設施投資的不足，支持PPP項目快速起步;可以重點支持中西部地區城市化健康發展。在城市集中供暖、污水處理、垃圾集中處理等領域，中西部地區的投資缺口還是很大的。

　　二是在摸清家底的基礎上，優化地方債期限結構。從國際經驗看，政府為基礎設施建設籌資，主要依靠發行債券和政策性貸款，期限可以長達二三十年;而國內地方政府舉債則多是從銀行借款，期限只有三到五年。這就帶來了嚴重的期限不匹配問題，也導致地方政府舉債成本居高不下。應當通過優化地方債的期限結構舒緩地方政府償本付息的壓力，同時拓展地方政府的融資空間，為地方政府投資注入新的活力。

　　三是引導PPP健康發展。當前，我們正在大力推廣 PPP模式，以彌補政府收入下降帶來的投資缺口。PPP直譯叫“公私伙伴關系”，其本意則是“政企合作”。在西方國家，國有經濟規模很小，“公私伙伴關系”和“政企合作”是一回事。但在我國，兩者的區分則是很明顯的。許多人在談論PPP時，都把其簡單地等同于民間資本、私人資本從事基礎設施建設，而忽視了我國長期以來依托國有企業從事基礎設施建設和運營的基本事實。事實上，我國的高速公路、港口、橋梁，乃至旅游景點建設，絕大多數都是由國有企業出面從事建設和運營的。講引導民間資本參與基礎設施建設，絕不意味著完全否定國有經濟和國有資本應該發揮的積極作用。在現階段發展PPP的可行路徑，應該是國有企業與私營資本成立混合所有制項目主體，由其出面從事項目的建設和運營。

　　加快轉變政府職能，為PPP發展創造良好環境

　　從上述對策措施可以看出，防范“地方財政懸崖”，關鍵是盡快啟動PPP，用民間投資填補政府投資下降帶來的真空。

　　應當看到，基礎設施建設投資規模大、項目使用期長、項目運營中不確定因素多。一個成功的PPP項目，往往是多方面因素共同作用的結果。應如何完善相關制度設計，才能做到既保證投資者獲得適當的投資回報，又防止項目方濫用市場力量、維護消費者利益，是擺在各級政府面前的重大課題。從政府的角度看，至少要做如下改變：

　　一是引導地方政府財政支出向保基本支出集中、向履行法定義務集中。財政收入增速的下降，將驅使各級地方政府優化支出結構、提高資金使用效率。而近期推出的各項財政改革措施，如財政透明度、中期財政規劃、預算績效管理、政府綜合財務報告制度等，恰好為其提供了相應的政策工具。各級地方政府要抓住機遇，適當收縮戰線，加快優化財政支出結構。

　　二是引導地方政府更加關注改善地區軟環境。在新的財政管理框架下，市場在資源配置中的決定性作用進一步顯現。企業到哪里投資落戶，將主要考慮當地的產業生態和經商軟環境，而不是稅費優惠措施。這將迫使各級地方政府把更多精力放到打造宜居環境，吸引優秀人才上;放到打造透明、高效政府，改善經商環境上;放到完善產業政策，推動地方特色經濟“做優做強”上。而改善地方投資軟環境，又必然是有利于發展PPP的。

　　三是著力推動地方政府提高依法行政水平。前面提到，基礎設施建設投資具有投資規模大、項目使用期長、不確定性因素多等特點。在這樣的條件下吸引社會資本參與基礎設施建設，必須要有一套完整的制度設計，有一套完備的合同條款來保證社會資本獲得穩定的投資回報。為此，需要地方政府切實提高契約觀念和法律觀念。只有在法制化、規范化、程序化的前提下，PPP才會步入發展的快車道。

　　(作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部)
 

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