PPP巨災(zāi)保險典型模式

發(fā)布日期：2018-05-25來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 　十年前，汶川經(jīng)歷了八級大地震，近七萬同胞罹難，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8452億元。但是地震天不塌，大災(zāi)有大愛，全國人民眾志成城，抗震救災(zāi)，今日的災(zāi)區(qū)早已新城拔地起，廢墟換新顏。十年過去了，撫今追昔，不禁讓人感慨萬千。巨災(zāi)作為不可抗力因素，從未遠(yuǎn)離我們，能否建立一個完整的巨災(zāi)保險制度，發(fā)揮保險作為風(fēng)險管理重要工具的功能，做到災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時預(yù)警、災(zāi)后補(bǔ)償，是一個值得探索的重要問題。

　　 坦率地說，十年來，中國巨災(zāi)保險制度在探索中不斷前行，各地陸續(xù)開展了不同形式的有益嘗試。比如2012年初，云南保監(jiān)局、云南省地震局、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)和誠泰保險股份有限公司等單位共同開展了地震險課題研究，并將研究報(bào)告《云南地震保險制度構(gòu)建及實(shí)施研究》上報(bào)中國地震局。2015年8月20日，全國首個政策性農(nóng)房地震保險試點(diǎn)在大理正式啟動，云南大理州政策性地震指數(shù)保險落地，誠泰財(cái)產(chǎn)保險股份有限公司為主承包人，中國財(cái)產(chǎn)再保險有限公司為首席再保人，試點(diǎn)期3年。2016年云南“5.18地震”后3個工作日內(nèi)，主承保人誠泰財(cái)產(chǎn)保險股份有限公司完成 2800 萬元賠款，之后一周，2178.4 萬元理賠資金就撥付至受損最嚴(yán)重的云龍縣。大理州政策性地震指數(shù)保險在試點(diǎn)期內(nèi)共完成3次理賠，累計(jì)賠付 6353.76 萬元，惠及群眾15049戶。其中，重建2073戶，戶均增加資金1.4至2.5萬元；修繕加固12976 戶，戶均增加資金0.1至0.2萬元，財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)高達(dá)15.6倍。再比如2015年4月，45家財(cái)產(chǎn)保險公司組成的中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體宣告正式成立，2016年7月1日，中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品全面銷售，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度正式落地。截至2017年8月，中國城鎮(zhèn)居民住宅地震保險已經(jīng)為 150 多萬戶居民提供超過670億元的風(fēng)險保障，承保標(biāo)的19.8萬個，保險金額高達(dá)188.75 億元。除此之外，廣東、黑龍江、寧波等地也出現(xiàn)了不同結(jié)構(gòu)的巨災(zāi)保險產(chǎn)品，中國巨災(zāi)保險市場初步發(fā)育。

　　 但是，我國巨災(zāi)保險市場仍不健全，制度設(shè)計(jì)也亟待完善，具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是區(qū)域性保險產(chǎn)品很難發(fā)揮大數(shù)法則的作用。大數(shù)法則是保險產(chǎn)品成功運(yùn)營的保證，而巨災(zāi)會造成大量同質(zhì)的風(fēng)險標(biāo)的同時索賠，因此傳統(tǒng)上被認(rèn)為是不可承保的風(fēng)險。但是，如果風(fēng)險池足夠龐大的話，即業(yè)務(wù)覆蓋范圍足夠廣，那么總體層面索賠的相關(guān)性就會下降，因此保險人可以承保巨災(zāi)風(fēng)險。二是補(bǔ)償為主的巨災(zāi)保險，既沒有運(yùn)用保險公司、再保險公司在災(zāi)前、災(zāi)時的風(fēng)險管理技術(shù)，也容易誘發(fā)道德風(fēng)險問題。保險公司、再保險公司在開展業(yè)務(wù)的過程中，積累了大量關(guān)于風(fēng)險管理的數(shù)據(jù)和精算技術(shù)，可以提供一些防災(zāi)的方案，同時在一定程度上預(yù)測災(zāi)害的時間和位置，一個完整的巨災(zāi)保險方案應(yīng)該包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時預(yù)警，而不只是災(zāi)后的補(bǔ)償。另外，補(bǔ)償為主的巨災(zāi)保險會降低地方政府和居民防災(zāi)的激勵，同時居民會有激勵在災(zāi)區(qū)的建造（筆者認(rèn)為這種情形下，巨災(zāi)應(yīng)不包含人的傷亡，而應(yīng)像農(nóng)作物的耕種），當(dāng)巨災(zāi)保險的提供者在巨災(zāi)發(fā)生后傾向于直接、完全的補(bǔ)償，那么可能會引發(fā)事前的道德風(fēng)險問題。三是政府和保險公司、再保險公司在巨災(zāi)保險中的角色定位不清晰，這也是巨災(zāi)保險制度建設(shè)最根本的問題。

　　 在分析這個根本問題之前，我們需要引入政府和社會資本合作（Public-Private Partnership, PPP）的概念。PPP的核心邏輯是政府把原來其應(yīng)該承受的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)，通過一個長期合同安排交給社會資本。中國原先的救災(zāi)依賴于政府的財(cái)政支出，但這樣做的缺陷在于防災(zāi)和救災(zāi)的經(jīng)濟(jì)效率較低，而且加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可能會引發(fā)道德風(fēng)險問題。如果使用PPP的制度安排，政府把巨災(zāi)風(fēng)險管理的服務(wù)交給保險公司和再保險公司，那么就可能彌補(bǔ)這些缺陷。

　　 從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP巨災(zāi)保險有三種經(jīng)典模式：政府當(dāng)保險人，政府當(dāng)基金運(yùn)營者以及政府提供再保險。第一種模式以美國國家洪水保險項(xiàng)目（NFIP）為代表，該項(xiàng)目由美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局管理，商業(yè)保險公司承保。政府與民營保險公司達(dá)成“以自己的名義承包計(jì)劃（WYO）”的合作，由民營保險公司銷售洪水保險單，保險標(biāo)的為加入洪水保險計(jì)劃的社區(qū)住宅和商業(yè)財(cái)產(chǎn)，所收保險費(fèi)全部建立洪水保險基金，洪水損失賠付和代理銷售費(fèi)用均出自洪水保險基金。聯(lián)邦政府統(tǒng)一規(guī)定保險費(fèi)率，所有的WYO公司提供完全一致的承保費(fèi)率。洪水保險的風(fēng)險實(shí)際上全部由聯(lián)邦政府承擔(dān)，保險公司的作用只是銷售保單、理賠及墊付賠款，并不承擔(dān)賠付責(zé)任。私營保險公司將所收取的保費(fèi)留出傭金部分，其余都上繳聯(lián)邦保險管理局。第二種模式以墨西哥自然災(zāi)害基金（FONDEN）為代表。墨西哥政府發(fā)行主權(quán)巨災(zāi)債券，采用市場融資機(jī)制，成立FONDEN巨災(zāi)基金。FONDEN巨災(zāi)基金根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算法按年度聯(lián)邦支出預(yù)算0.4%提取，逐年滾存。FONDEN巨災(zāi)基金由FONDEN災(zāi)后重建基金賬戶和FONDEN防災(zāi)基金賬戶兩個預(yù)算賬戶組成。其中，重建基金是主預(yù)算賬戶，年終剩余資金的80%都會投入到FONDEN 信托基金，信托人為墨西哥國家工程及公共服務(wù)銀行。信托基金用于向保險公司支付保費(fèi)（并獲得損失賠付）和災(zāi)害時的資金周轉(zhuǎn)，未使用的資金將返還到FONDEN信托資金。年終剩余資金的20%和防災(zāi)資金將投入到FIPREDEN防災(zāi)信托基金，由聯(lián)邦專項(xiàng)機(jī)構(gòu)為州政府請款。兩個基金都通過信托賬戶的各個分賬戶執(zhí)行各項(xiàng)功能，如重建項(xiàng)目的損失評估、資金撥款、項(xiàng)目管理和防災(zāi)基金的風(fēng)險評估、風(fēng)險控制等資助工作。第三種模式以法國中央再保險公司為代表。法國中央再保險公司（CCR）是自然災(zāi)害保險計(jì)劃里的中流砥柱。CCR是一家國有公司，在“自然災(zāi)害保險補(bǔ)償制度”中，提供由政府擔(dān)保的再保合約。盡管再保險是非強(qiáng)制的（保險公司也可以和其他私人再保險公司簽訂協(xié)議），但是CCR憑借優(yōu)惠的合約條款及其國家擔(dān)保下無限制保障能力，具有很大吸引力。

　　 那么，中國應(yīng)該選擇什么樣的PPP巨災(zāi)保險模式呢？2016年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者奧利弗·哈特教授提出PPP項(xiàng)目一般包括設(shè)施建造和服務(wù)提供兩個階段。如果建造設(shè)施的質(zhì)量容易甄別，但提供服務(wù)的質(zhì)量難以甄別，那么傳統(tǒng)的分包模式更好，此時PPP反而會導(dǎo)致過度投資。相反，如果建造設(shè)施的質(zhì)量不容易甄別，但服務(wù)提供的質(zhì)量容易甄別，那么項(xiàng)目的互補(bǔ)性會導(dǎo)致PPP模式更好，此時傳統(tǒng)模式會出現(xiàn)投資不足的問題。但是，PPP巨災(zāi)保險項(xiàng)目并不適用于哈特的理論，因?yàn)楸ｋU本身作為風(fēng)險管理服務(wù)行業(yè)，無法區(qū)分建造和服務(wù)階段，如果可以區(qū)分兩個階段，那么質(zhì)量應(yīng)該都不容易甄別。

　　 然而，PPP是一個長期合作的模式，未來的不確定性較高，而締結(jié)契約的主體，無論是政府和社會資本都是有限理性的，雙方的信息也未必對稱，再加上保險合同本身的復(fù)雜性，政府和保險公司、再保險公司事實(shí)上達(dá)成的是不完全契約。不完全契約關(guān)注再協(xié)商的制度設(shè)計(jì)，但是再協(xié)商以至于修改契約，都是有成本的，2014年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者讓·梯若爾教授歸納為預(yù)見成本、締約成本、證實(shí)成本，而這些成本無疑是社會整體福利的損失。因此，無論最后采用何種PPP巨災(zāi)保險模式，應(yīng)該堅(jiān)持保險公司和再保險公司的市場主體地位，真正把業(yè)務(wù)讓渡到社會資本一側(cè)，而政府則發(fā)揮償付能力監(jiān)管和必要融資安排的雙重功能，確保PPP巨災(zāi)保險行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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