PPP模式在養老服務領域的應用——以章貢社區（村）居家養老項目為例

發布日期：2018-07-13來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、背景及意義

　　 （一）養老產業發展的背景

　　 嚴峻形勢。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養比將提高到28%左右；用于老年人的社會保障支出將持續增長；農村實際居住人口老齡化程度可能進一步加深。

　　 明顯短板。涉老法規政策系統性、協調性、針對性、可操作性有待增強；城鄉、區域老齡事業發展和養老體系建設不均衡問題突出；養老服務有效供給不足，質量效益不高，人才隊伍短缺；老年用品市場供需矛盾比較突出；老齡工作體制機制不健全，社會參與不充分，基層基礎比較薄弱。

　　 有利條件。黨中央、國務院高度重視老齡事業發展和養老體系建設，“十三五”規劃綱要對積極應對人口老齡化提出明確要求。經濟社會平穩健康發展，供給側結構性改革加快推進，公共服務和民生保障能力不斷增強，勞動年齡人口較為充足，社會參與老齡事業發展積極性不斷提高。

　　 （二）發展養老產業的現實意義

　　 1．解決養老資源供給不足的現狀 公辦養老機構床位供給數量極為有限，而民辦養老服務機構入住率不高；養老機構的服務設施相對較少、檔次較低、功能單一，并且養老服務隊伍人才短缺，專業化水平較低；老年人群體深層次的養老需求未能有效挖掘?，F有的養老模式不能實現供應需求之間相互匹配，與社會和諧發展不相適應。

　　 2．補齊服務業短板的現實需要 養老服務業是服務業中最為緊缺也是最具潛力的新興產業之一，具有投資成本低、資源消耗小、污染排放少、服務范圍廣等特點。加快發展養老服務業，不僅有利于提升老年人的生活質量，也可以釋放巨大的內需潛力，形成穩定經濟增長的有力支撐，同時還帶動醫療、康復、養生、文娛、旅游等相關產業發展，從而形成服務業升級版的新結合點和發力點。

　　 3．緩解城鎮就業壓力的客觀要求 在服務業中，養老服務業吸納就業的能力尤為突出，且具有巨大的開發潛力。據推算，到2020年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規模就將超過5000億元，將新增社會就業崗位超過710萬個，未來20年養老服務業的發展可催生千萬個新的就業崗位，這將為緩解日益嚴峻的城鎮就業壓力開辟出一條新的有效途徑。

　　 4．探索創新功能復合型養老服務新模式 家庭核心化的趨勢必然導致傳統家庭養老功能的削弱，故亟需社會、社區能承接部分原由子女提供的照顧老人的重任。社區居家養老模式當前以及今后很長一段時間內將成為我國老年人口的主流養老模式。社區為老年人服務的項目包括精神文化型、收養照料型和日常生活型等很多方面，具體包括老年活動中心、托老所、日間照料、醫療保健、老年咨詢服務等。使居家養老與機構養老、家庭養老形成呼應互補，形成有序合理的養老供需平衡。

　　 二、養老PPP項目的相關政策及發展現狀

　　 （一）養老PPP項目的相關政策

　　 1．國家、部委關于養老服務業的相關政策 2013年9月6日，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），提出加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務。

　　 2014年11月14日，商務部《關于推動養老服務產業發展的指導意見》（商服貿函[2014]899號），提出通過推動養老服務產業發展，建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務產業化發展模式。探索多元化發展的居家養老服務體系，培育一批帶動力強的龍頭企業、富有創新活力的中小企業，為養老服務產業中長期發展奠定基礎和積累經驗。

　　 2015年2月3日，民政部、發展改革委等《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號），鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務，鼓勵民間資本參與機構養老服務，支持民間資本參與養老產業發展，推進醫養融合發展，完善投融資政策，落實稅費優惠政策，促進民間資本規范有序參與，保障用地需求。

　　 2015年11月18日，國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》（國辦發〔2015〕84號），提出建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制，支持養老機構開展醫療服務，推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭，鼓勵社會力量興辦醫養結合機構，鼓勵醫療衛生機構與養老服務融合發展。

　　 2016年3月21日，中國人民銀行、民政部、銀監會、證監會、保監會《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》（銀發〔2016〕65號）支持有條件的金融機構優化整合資源，提高養老領域金融服務水平。支持各類金融組織開展養老領域金融業務鼓勵金融機構創新與融資擔保機構合作模式，以政府性融資擔保機構為主，引導各類融資擔保機構加大對養老服務業的支持力度。

　　 2017年8月14日，財政部、民政部和人力資源社會保障部聯合發布《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86號），鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養老服務業供給側結構性改革，加快養老服務業培育與發展，列明了一系列措施規范以及支持養老業PPP模式的發展。

　　 同時出臺了《國土資源部辦公廳關于印發<養老服務設施用地指導意見>的通知》（國土資廳發〔2014〕11號）、《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》（發改辦社會〔2015〕992號、《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》等一系列文件。

　　 2017年10月18日，習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上作報告。提出了積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。

　　 2018年2月1日，國務院新聞辦舉行的發布會上，民政部部長黃樹賢指出，將繼續深化養老機構的“放管服”改革，全面放開養老服務市場，支持、放開，鼓勵PPP項目的發展，以適應老齡化社會的需要。

　　 2018年03月05日，國務院總理李克強在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上作《2018年政府工作報告》，報告指出，積極應對人口老齡化，發展居家、社區和互助式養老，推進醫養結合，提高養老院服務質量。

　　 2．湖北省關于養老服務業的相關政策 2014年6月29日，湖北省人民政府《關于加快發展養老服務業的實施意見》（鄂政發〔2014〕30號），立足湖北省情，充分發揮政府的主導作用和社會力量的主體作用以及家庭的基礎性作用，加快建立健全養老服務體系，大力發展養老服務業，不斷滿足日益增長的多樣化、多層次的養老服務需求，積極應對人口老齡化，努力保障和改善民生，推動經濟轉型升級，加快建設“幸福湖北”。

　　 2016年12月16日，湖北省人民政府辦公廳印發《湖北省民政事業發展“十三五”規劃》。規劃提出，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的養老服務體系，每千名老人擁有養老床位數35張，生活不能自理特困人員集中供養率達到50%。

　　 2017年4月19日，關于印發《湖北省養老機構服務質量提升專項行動方案》的通知（鄂民政發[2017]15號），到2020年底，基本建立統一的養老服務質量標準和評價體系，養老服務質量治理和促進體系更加完善，養老機構服務質量總體水平顯著提升，所有養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務，形成一批品牌形象突出、服務功能完備、質量水平一流的連鎖化養老機構。

　　 2017年6月9日，湖北省人民政府辦公廳印發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》（鄂政辦發〔2017〕44號），到2020年，全省養老服務市場全面放開，優化養老機構審批手續，放寬外資準入，實現居家社區養老服務全覆蓋，培育發展養老服務產業，發展適老金融服務。

　　 （二）養老PPP項目發展現狀

　　 我國第一個養老PPP項目誕生于2012年，2015-2016年養老PPP項目開始大量出現，現有養老PPP項目中國家級示范項目有36個。

　　 截至2018年7月2日，全國218個養老PPP項目中，管理庫項目107個，項目投資額為842.65億元（占58.03%）；儲備庫項目111個，項目投資額為609.53億元（占41.97%）。

　　 鑒于財政部政府和社會資本合作中心儲備庫項目數據公示不全，且項目存在一定的不確定性，本文對管理庫中107個項目進行分析。運作方式為BOT方式的有54個、占50.47%，BOO方式36個，占33.64%，兩種方式占比合計超過80%。但無論是BOT還是BOO，這兩種模式對于社會資本前期的資金投入要求都很高。使用者付費49個（占45.79%）、可行性缺口補助56個（占52.34%）、政府付費項目2個（占1.87%）。

　　 我國單個養老PPP項目的投資金額主要集中在10億元以下，其中2億元以下的項目33個，2億~10億之間的項目50個，大于10億的項目24個。其中50億以上的項目有3個，投資額最大為130.78億元。

　　 養老PPP項目的擬合作年限大多確定在10年-35年，10-14年項目8個，15-19年項目15個，20-24年項目27個，25-29年項目14個，30年項目42個，35年項目1個。相比于其他基礎設施類PPP項目的合作年限整體偏長。

　　 三、經典案例介紹

　　 本文以養老PPP項目“江西省贛州市章貢區社區（村）居家養老服務中心PPP項目”（財政部國家級第二批示范項目和國家發改委PPP六大典型示范案例之一）為例。概述如下：

　　 （一）項目基本概況

　　 本項目包括72個社區（村）居家養老服務中心，總建設規模50518.1平方米，主要建設內容包括生活服務用房、保健康復用房、娛樂用房、護理人員培訓中心、智慧養老呼叫平臺及其他用房等，為章貢區60周歲以上老人提供社區居家養老服務。合作范圍涵蓋了新建、改建和委托運營。

　　 項目產出包括72個社區（村）居家養老服務中心網點為章貢區下轄4個街道、5個鄉鎮、75個社區、57個行政村60周歲以上老年人提供托老所、社區日間照料、老年康復文體活動等社區養老服務和助餐、助浴、助潔、助急、助醫、護理等社區居家養老服務。

　　 （二）PPP方案提要

　　 1．運作方式 江西省贛州市章貢區人民政府（以下簡稱“區政府”）授權江西省贛州市章貢區老齡工作委員會辦公室（以下簡稱“區老齡辦”）為項目實施機構。運作模式以BOT為主，搭配ROT和委托運營。本項目設計合作期為15年（含建設期不超過三年），合作期自本項目《PPP項目合同》正式生效起開始計算。

　　 2．項目公司組建 贛州市場建設綜合開發有限公司（以下簡稱“市場開發公司”）作為政府方出資代表，與社會資本共同組建項目公司。項目公司注冊資本不低于總投資的20%。

　　 3．項目范圍內的土地使用權 區政府保證72個養老服務中心場地可以供項目公司正常使用，有關土地或房產使用的有關手續或糾紛由政府解決。另外，區政府將協調負責施工臨時用水、施工臨時用電的接入工作。

　　 項目公司擁有以零租金的方式使用土地的權利。項目公司從政府方租賃使用該等土地，政府方應確保項目公司有權以零租金的方式使用該宗土地。

　　 4．項目融資 項目公司可以為本項目融資之目的，將其在PPP項目合同項下的各項權益（如政府固定補助、政府民生補貼、其他運營補助的預期收益權等）及項目公司擁有的資產（包括動產、不動產和無形資產）之上設置抵押、質押或以其它方式設置擔保權益。

　　 5．項目移交 項目移交時，由區老齡辦牽頭按照“恢復相同經濟地位”的原則，厘清項目公司資產產權結構，擬定項目移交補償方案，報章貢區人民政府審批同意后實施移交，移交給區老齡辦。

　　 6．項目回報機制 本項目回報機制為“可行性缺口補助”。政府需支付的費用包括3個方面：

　　 （1）政府固定補助

　　 在合作期限內，項目公司根據《贛州市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》對每年正式投入運營的養老服務中心按照政府批準的固定補助標準向區老齡辦申請政府固定補助，用于補貼養老服務中心日常運行管理。

　　 （2）政府民生補貼

　　 在合作期限內，區老齡辦根據《贛州市人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》對項目覆蓋范圍內的居家重點老年人對象，即“三無”、“低保”、“困難失能老年人”等60周歲以上的重點對象，按照政府民生補貼標準發放一定數額的指定消費范圍的居家養老服務券，向項目公司購買特定養老服務項目，并承諾項目公司每年按照當年老年人實際消費并支付的養老券總額向區老齡辦申請等額兌現。

　　 （3）其他運營補助

　　 在合作期限內，除去政府固定補助、政府民生補貼以外，為保證社會資本獲取合理收益而需要區政府彌補的缺口部分。該補助按照PPP項目合同約定的補助標準、時間和方式兌現。

　　 四、養老項目實操中的重難點

　　 （一）基礎數據調查工作量大

　　 養老項目包內子項目地域分布上較分散，要收集的基礎資料和數據量大面廣。需要查詢國家、省市的政策及行業發展規劃；各同類項目經營現狀資料，項目所在地周邊的人口結構、健康、收入情況及養老產業發展現狀情況；項目現狀策劃方案及投產項目運營現狀情況。需要投入較多人力物力進行多渠道信息調查。

　　 （二）市場預測及建設運營規模的確定

　　 養老項目需要通過充分的市場調查，為項目的規劃建設及運營管理提供數據支撐，建立科學可信的建設規模預測及確定的框架模型。鑒于當前醫養結合項目成功案例不多，可借鑒數據較少。一方面需要盡量掌握更多同類產業發展現狀資料，參照同規模城市的市場情況預測；另一方面借鑒國內外發達地區相對成熟的測算經驗，需要項目組統籌研究提出備選的規模預測方法和模型。

　　 （三）項目盈利方案策劃

　　 現階段我國養老機構的盈利情況普遍不好，存在收益通道不足，收益來源分散、整體效果不理想，收益測算缺乏基礎數據支撐等較多問題。在養老項目收益策劃時，往往對收益來源的初步思考較多，但缺乏系統整合，需要站在整個項目包的角度統籌收益測算的大邏輯，將各層次各業務類型的收益分類分項整理清楚，并針對性做出可信的收益測算，形成標準化的可研財務測算與評價模型。這不但需要咨詢機構有較強的專業能力和系統思維，也需要一定的同類項目策劃經驗。

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