PPP模式的障礙與關鍵

發布日期：2015-04-20來源：中國公路網編輯：宋珍珍

[摘要]

文/黃偉 邵穎潔

　　PPP有個非常重要的原則—Value for Money (VFM), 翻譯成物有所值，意思是PPP模式比政府自行投資建設交付同樣服務使用更低的成本或獲得更大的價值。

　　交通P P P模式的難點在于如何實現較好的盈利模式，目前交通P P P項目盈利模式通常有兩類方式一是政府補貼模式;二是土地綜合開發模式。

　　P P P模式理論上既可應用于營利性、準營利性、甚至非經營性基礎設施項目。為了促進PPP模式在我國的進一步發展和應用，中央和地方政府出臺了一系列促進和規范P P P模式及民間資本參與公用事業的法律法規，為PPP的應用提供了法律保障和指導性意見,而交通建設作為推動P P P模式應用的主要領域，國家政策也給予大力支持，2014年全國交通運輸工作會議就提出，“研究建立交通基礎沒施特許經營制度”,之后又“開展收費公路 PPP建設運營管理融資模式試點”。但是當前P P P在交通領域的應用還是會遇到許多障礙。

　　PPP在交通領域遇到的障礙

　　雖然P P P模式在我國交通基礎設施領域進行了一些實踐，但總體仍處于探索階段，大力推廣還存在一些問題。其遇到的主要障礙包括：

　　相關政策和法律不完善

　　目前，我國關于P P P的相關法規主要是來自國務院各部委和一些地方制訂的管理辦法，缺少國家層面的立法。這種通過采用發“通知”、“管理辦法”來規范PPP遇到一些問題的方式，其法律效力較低，雖然對P P P項目實施有一定幫助，但難以支持PPP項目的規范實施和可持續發展。

　　政府對項目 PPP 準備不充分

　　政府方面準備不足，很難對項目經營情況做出充分的預測，也不能列明、事先公布項目實施的條件，而是處于摸索狀態，給項目本身增加了不確定性，不利于安排項目的投融資方案，降低項目的投融資成本。同時，政府部門在P P P項目建設管理上作風強勢，過多過細地參與了項目的很多微觀方面，很多時候阻礙了私營部門參與的積極性。

　　資本市場和信用體系保障不完善

　　交通基礎設施項目資金需求規模大，需要完善的資本市場和信用體系作為保障。近年來我國的金融、保險、銀行業發展迅速，服務于中、小企業的金融服務體系得以加強，為PPP模式提供了融資體系、資金信用體系保障。

　　風險分配制度不成熟

　　對于收費設施，公共部門與民營部門之間就客流、票價、土地等重要風險的分配制度不成熟，客流預測通常具有較大的不確定性。政府部門往往對票價調整進行較強的管制，為此，增加了線路投資回收的不確定性，引發社會投資者擔心。

　　合理的風險共擔和收益共享機制缺失

　　P P P模式以合作過程中的風險共擔和合作結果的收益分享為基礎。而風險分擔是否合理，收益分享是否公平都對項目的實施具有至關重要的影響。比如風險分擔過程中，只有將特定風險交給最有能力承擔這項風險的一方才能真正降低風險發生的概率以及風險所造成的損失。合理的收益分配是保障私人資本投資權益以及投資積極性的必要條件，同時也是保障公眾對交通基礎設施服務使用體驗極為重要的控制措。

　　欠發達地區應用急需中央支持

　　對于經濟欠發達地區，交通P P P項目的應用，急需政策扶持和中央財政資金大力支持。這些區域處于國家公路網的末梢，通行車輛大部分為區域內自有車輛、交通量偏低，收費公路項目效益普遍較差，收費還貸政策存在“效應衰減”;另一方面，這些地區財政收入偏低，面對規模龐大的基礎設施建設，地方財政有限的補貼顯得杯水車薪。而這些地區的一些交通項目具有較強的社會公益性，也具有較高的間接經濟效益，不論是從拓寬融資渠道、防范政府性債務風險還是從提高管理效率的角度，對P P P應用都更為迫切。

　　國內外PPP模式的應用情況

　　英國:世界領先

　　英國在 PFI/PPP 領域處于世界領先的地位，已逐步建立起一套成熟的P P P模式管理制度，形成了完整的私營企業參與公共建設的推動機制。首先，成立了專業機構規范管理。英國采用三級管理機構，共同負責P P P模式運作。

　　一是財政部負責制定政策及批準綱領;二是由英國合伙經營機關向公共部門提供私營機構的專門知識及資源，并協助公共部門落實PPP模式的重要目標;三是由公私營機構合作署(由地方政府撥款成立的機構)向由地方政府協會委任的董事局問責，并為發展公私營機構合作的地方機關提供支持。其次，確立了完善的評價制度。財政部作為 PFI/PPP 的主管機構頒行了大量的指引進行政策層面的規范和引導，如《資金價值評估指南》、《定量評價用戶指南》等。

　　美國:積極促進

　　美國于1985年成立了P P P國家委員會，以宣傳和促進P P P模式。各個州及地方政府會根據自己的要求實行不同模式和不同程度的P P P,已有23個州頒布了專門的法律以促進P P P模式在國家交通運輸項目中的應用，同時，國家地面交通政策和稅收研究委員會在2007年表示：“P P P模式在地面交通系統的融資和管理中應該發揮更加重要的作用”。德州薩姆·雷伯恩收費公路、德州130國道第5和6段、印第安納州收費公路、芝加哥高架公路收費公路等都是美國PPP交通基礎設施項目。

　　澳大利亞：應用較多

　　在澳大利亞設有眾多P P P中心以推進PPP的發展。澳大利亞聯邦PPP中心于2008年出臺了《聯邦P P P政策與操作指南》，并建立了P P P項目儲備庫，各州在此基礎上再制定本地的指南。聯邦P P P中心僅是眾多政府P P P中心中的一個，各州P P P中心發揮更為重要的作用。以維多利亞P P P中心為例，其隸屬于財政局商務與基礎設施風險管理小組，12名全職雇員專業涉及法律、經濟、金融和工程等。維多利亞P P P中心具有制定財政局P P P政策與規章、幫助采購部門從費用角度審核P P P適用性、制定合同管理政策和向PPP項目提供咨詢意見和開展培訓等重要職能。澳大利亞建成的P P P項目有悉尼港隧道、墨爾本城市連線、東部公路、悉尼輕軌等。

　　香港：應用指南詳盡

　　香港自20世紀6 0年代開始應用P P P模式。香港效率促進組于2007年和2008年出臺兩部P P P使用指南。第一部總結了以前PPP項目的經驗，并識別當地醫生及公務員所關心的領域，并嘗試給出建議。第二部則更關注于如何成立一個P P P項目，其目的在于指導公共部門如何通過案例研究進行一個PPP項目，涉及如何對待私營機構、風險管理和績效管理等。

　　從國內外PPP交通基礎設施的應用經驗來看，政府部門的有力支持、健全的法律法規制度、專業化機構和人才的支持是成功運作PPP模式的必要條件。

　　PPP模式應用的關鍵問題

　　應用標準

　　交通基礎設施形態一般表現為三種形式：一是新建交通基礎設施;二是需要改造和擴建的交通基礎設施;三是已經建成的交通基礎設施。目前我們所討論的主要是針對新建和改建擴建的交通基礎設施。

　　在交通基礎設施領域是否應用P P P，首先應針對不同的項目作具體的分析。在財政部發布的P P P項目操作指南中，指出判斷一個項目是否適合采用P P P的標準之一就是“物有所值”(V FM)是否最大化。V F M即資金價值最大化，是指在支付資金一定的情況下，獲取最高價值的服務。為了確定是由公共部門直接投資還是采用P P P方式，往往要對這兩種方式的V F M值進行比較。物有所值是指綜合考慮全生命周期內項目采購的所有的利益、成本、風險后最佳結果，評估變量的價值需要一定程度的判斷和定量分析方法的應用，即“物有所值是經濟、效率和有效性的綜合體現，具體如下：低價提供服務;由于關鍵風險較少，預期的經濟回報有更大的確定性;由于公共部門關注的是服務交付而不是資產獲取，最終用戶受益更多。”物有所值除了不受備選交付方法(P P P與否)預算的影響，也應獨立于私營財務安排的會計賬目。不管借款是不是體現在政府的資產負債表上，備選方法對財政預算的影響都應該獨立于政府的資源管理架構，包括PPP在內的私營融資模式若能比其他方式更好地保證物有所值就可以采用。

　　其次，針對不同類型的項目，也應采用不同類型的P P P。例如對于為解決擁擠問題而建設的交通基礎設施，費用應全部向使用者收取，可采用類似于B O T的收取費用自立型P P P模式;對于為發展問題而建設的，既具有一定的公共產品性質，又具有一定的開發性，可采用合營企業型的P P P模式; 而對于為社會公益而建設的，則可采用向公共部門提供服務型的PPP模式。

　　盈利模式

　　交通PPP模式的難點在于如何實現較好的盈利模式，目前交通P P P項目盈利模式通常有兩類方式:一是政府補貼模式;二是土地綜合開發模式。政府補貼模式又可分為建設期補貼和運營期補貼兩種模式。

　　政府在建設期進行投資或對私人部門進行補償的模式較適用于前期對資金需求巨大的項目，此模式的實質是把項目的投資分為公益性與盈利性，公益性部分由政府投資，盈利性部分吸引社會投資，從而擴大資金來源，提高資金使用率，降低投資風險。

　　運營期補貼模式的實質是在項目的運營過程中，通過科學合理的補償和一定的激勵約束機制，保證項目的良性運轉，達到項目公益性和經營性的統一。

　　交通基礎設施P P P項目產品/服務價格問題是收費型項目成功的關鍵因素，關系到私營機構、公眾和政府多方的利益，特別是完全或大部分依靠收費后的收益的P P P項目。價格的形成是政府、私營投資者和公眾三者利益平衡的結果。

　　交通P P P項目的價格形成過程主要包括運營前的初始定價、政府補貼的確定以及項目特許經營期內因外部環境變化導致的調價等三個方面。對于初始定價，學術界以給出很多理論方法，如，收益現值法、重置成本法、現行市價法、多目標規劃法等，同時為保證定價的科學性及合理性，政府主管部門應該主持召開價格聽證會，聽取各方面的意見，對初始價格的可行性進行充分地論證，并根據聽證的意見進行一定調整，最后確定出項目的初始定價。

　　政府補貼尤為重要。城市交通 P P P項目的建設不僅會產生經濟效益，且能產生巨大社會效益，如帶來項目周邊人流物流的增加，使其周圍的土地價格、房產價格上漲，也會使其附近或相關的其他行業的經濟效益大增，且很難向這些非交通基礎設施的使用者索取回報以阻止其效益外溢。從市場機制論的角度來看，城市交通P P P項目的外部性源于市場機制本身，市場經濟的特征是私有財產權極大地刺激人們為自身利益而從事各種經濟活動。在城市交通基礎設施項目采用PPP融資模式時，私營機構和項目產品/服務的消費者都是理性的經濟人，前者以利潤最大化為目標且以市場價格進行項目經濟評價，并以此作為投資項目決策依據，后者以效用最大化為目標作為選擇交通方式的決策依據。總之，無論是交通基礎設施項目的私營機構還是項目產品/服務的消費者都不會站在社會邊際收益的高度做出決策。城市交通基礎設施P P P項目的社會邊際收益與私營機構投入項目的私人邊際收益不一致時，就產生了項目的正外部效益。

　　為了引導P P P模式在國內的健康發展，利用民間資金進行城市交通基礎設施建設，從而減輕政府財政負擔，進一步促進社會經濟的發展，政府必須對交通基礎設施項目的外部效應進行矯正，采用合理有效的補貼方式。政府補貼的方式有多種，應根據不同的交通基礎設施類型采取不同方式。就輕軌或地鐵交通PPP項目而言，其主要的政府補貼方式有四種：根據投資機會成本確定合理的投資回報率及項目的經營成本，以確定政府對項目的補貼強度，東京地鐵即采用了該補貼方式;按日常收支的赤字一定比例補償，德國漢堡和加拿大多倫多采用了該補貼方式;按交通流量或客流量進行補貼;政府對交通基礎設施項目在運營虧損期間的虧損部分給予補貼，巴黎地鐵即采用這種補貼方式。價格調整則需要遵循效率、公平、可持續發展、激勵等原則，保證以最低的價格提供產品/服務 (經濟效益)， 同時要足夠的激勵作用 (合理的收益和風險控制)，鼓勵項目公司改善服務， 提供新產品和新服務。

　　風險共擔和收益共享

　　P P P項目是高風險型項目，公私雙方應當在P P P項目特許協議中關于風險如何分擔和收益如何分享達成一致。首先，實現風險在項目參與方之間合理的分擔已經成為PPP模式的一個主要功能。PPP旨在將競爭性投標、彈性談判以及在公私部門認可的基礎上實現風險分擔的優點集合于一身。對于政府和社會資本來說,為了確保在雙方之間實現公平的風險分擔,必須識別整個P P P項目特許權期內的潛在風險，并給出合理的評價。只有當實施和轉讓過程中的所有風險能夠合理地分配給最有能力控制或愿意承擔的一方,才可以激發利益相關方盡早地評判風險并采取有效的措施應對,才能真正實現系統的風險管理。但是,P P P項目面臨復雜的技術、法律、政治、經濟環境，涉及眾多的利益相關者,風險分擔決策更要考慮到政府部門和私營機構在風險態度、風險興趣、投資收益期望、知識經驗、管理能力等方面均存在的巨大差異,均衡不同的參與方承擔風險的效益，制定動態化的風險分擔機制。

　　其次，建立科學合理而又兼顧公平和效率的收益共享與分配機制是交通基礎設施建設項目成功應用P P P模式的重要決策問題。政府部門作為交通基礎設施P P P模式的發起人，其收益訴求并不是經濟收益而是公共利益的保障、對私人投資方收益合理性的監督。私人部門參與交通基礎設施建設項目的投資運營，其收益訴求就是追求資本的增值。

　　作為P P P模式下交通基礎設施建設項目的主要投資人之一，私人部門不僅帶來了資金，更帶來了經驗和技術，并承擔了風險，所以，私人部門合理的收益訴求應予以尊重和保障。除了政府部門和私人部門之外，以各種形式參與項目的建設和運營的機構或組織，也為項目的收益做出了一定的貢獻，這些機構和部門包括項目分包商、供應商、運營商、金融機構、保險機構、咨詢機構等。而P P P的產品或服務的收益均來源于消費者且最終是由消費者承擔或由消費者和政府(財政補貼)共同承擔。對于私人部門來說，必然希望收益越大越好，而對于政府部門來說他們必然希望社會成本也就是項目收益越低越好。

　　因此 PPP模式交通基礎設施項目必然需要在私人部門收益和社會公眾利益之間進行權衡，公私雙方的收益沖突不可避免地產生了。因此，基于“雙贏”，投入、風險與收益一致，信息透明，公平兼顧效率等原則，建立交通P P P項目的收益共享與分配機制才能合理規避公私雙方因收益而產生的不合作、對抗等問題。

　　運營與監管

　　政府部門加強PPP項目公司的監管，對交通P P P項目實現效益最大化是十分必要的。首先，交通P P P項目的公共性和盈利性要求政府的監管。其次，由于類似交通基礎設施的準公共產品或服務領域缺乏完全的市場競爭，項目公司通過大規模生產準公共產品或服務以降低單位成本，提高效率，很容易在相應領域產生壟斷，政府監管可有效避免項目公司的壟斷經營。最后，通過有效的監管，可以激勵項目公司加強管理，提高交通基礎設施項目的整體效率。

　　政府監管方式與途徑主要有合約監管、激勵性監管、內部監管與外部監管相結合、實行問責機制等。而監管的組要內容則包括項目立項和特許經營者選擇時期的準入監管，以及建設運營期的績效評估與監管(包括質量、價格、服務水平、財務、公眾滿意度等方面監管)。P P P項目的績效評估是政府機構或經委托的獨立第三方利用專門的評價方法，依據制定的標準和程序，系統、客觀的對整個項目的經濟性、效率性、效益性和公平性進行評價，并通過對評價結果的分析，有針對性的改進項目實施方案、提高項目效率和公共服務質量。績效評估作為對公共資源的使用和管理的一種有效衡量、評價與監督手段，在英美等發達國家的發展已有近百年的歷史，并逐步形成各具特色的績效評價體系。

　　對交通基礎設施P P P模式應用績效評估是從政治、經濟、社會、生態等多方面，是對各種成本與效益進行的一種科學評估。績效評估應當是P P P模式運作的重要組成部分，是PPP項目特許權期中不可缺少的信息反饋環節。通過績效評估，反映出項目決策過程、建設過程和運營階段中出現的一系列問題，并將各類信息反饋到決策部門，可以檢驗項目投資決策的正確與否，促進項目各項工作的不斷改善，從而構成完整的績效管理系統。

　　我國政府在交通P P P項目的監管中也還存在諸多問題，如PPP項目監管框架和體系尚未建立，政府監管跟不上PPP項目的發展;傳統政府部門的監管方式與P P P項目運作體制相矛盾;監管過程中政府部門對于城市基礎設施P P P項目的可行性研究、建設、運營及移交過程中產生的問題缺乏相應的管理對策等。針對以上問題，我國應采取制定完善的法律法規，設置獨立的監管機構，保證監管程序公開透明、建立全方面的監管約束機制等措施，更好地發揮政府部門在P P P項目中的作用。

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