產業新城PPP模式呼之欲出,但是問題也來了

發布日期：2015-04-09來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司董事長  李偉

轉變以房地產為主導的城鎮化模式，把城市發展調整到正常的軌道上來，是新型城鎮化應有之義。在這一系列的政策背景下，產業導入和城鎮化同步發展的產業新城PPP模式呼之欲出。

　　新型城鎮化過程中適宜產業的導入是重要的，這種重要性怎么說都不過分，尤其對很多邊遠的城鎮來說。最近出現了這樣一些新的產業新城PPP項目，這些項目雖然不在財政部和國家發改委的試點范圍之內，項目所在區域也不是國家新型城鎮化試點，但是投資人和政府根據政企合作(PPP)的精神，本著市場在資源配置中起決定性作用和政府更好地發揮作用的原則，探索了產業新城發展的PPP模式，這些探索是值得關注和期待的。

　　這些新的PPP項目有五個特點：一是基礎設施條件差，由于這樣的項目一般距主城區相對比較遠，缺乏城市基礎設施和公共服務設施配套，對外聯絡的基礎設施也不完備;二是產業空白，需要引進戰略性產業項目拉動區域的發展;三是金融、人才和原材料等要素市場欠缺;四是消費市場在外，不具備消費這些產品或服務的市場條件;五是投入產出平衡機制復雜，企業投入的回收具體體現在三個方面，投資回收部分依賴于土地出讓收入，部分依賴于稅收增量收入，部分依賴于房地產開發產生的物業銷售收入和物業租賃收入，總體上依賴于城鎮長期持續的發展，尤其依賴產業的充分發育，產業稅收是區域發展重要的支撐。

　　這類新型PPP項目無論對企業還是對政府來說，都不是什么新生事物，但雙方都擔心政策的可行性。目前，“市場是法無禁止即可為，政府是法無授權不可為”的觀點在官員中很有市場，這樣的觀點對項目影響甚大。有些官員從積極的角度解讀，認為政府在憲法授權的范圍內行事，依法依規推動企業在區域發展中主動作為，解決老百姓就業和民生問題，解決區域長期可持續發展問題，讓市場決定配置資源的方向，這是正確的選擇;也有從消極層面解讀的，認為既然是政企合作PPP類項目，國家發改委和財政部試點中不含有這類項目，就應該等待政策的明晰，不應該主動探索和創新。

　　這種消極想法顯然是有問題的。現在的狀況是，面對著需求，企業有強大的動力，愿意創新解決問題，但地方政府以不在目錄為名，以小政策不支持等說法推脫，企業干著急沒辦法。

　　我們接觸了一些城鎮，正在與城市運營商合作，通過PPP模式與政府一起完成新城鎮的建設。這些城鎮多半是處于偏僻的地區，按照政府目前的財力和實施能力，如果沒有開發商或產業新城類投資人看中，這樣的區域估計十年八年內都沒有發展的機會。

　　當地政府和百姓都希望引進社會投資人，老百姓也不愿意錯過目前中國發展的戰略機遇期。即使百姓、政府和投資人有高度的共識，但在涉及到投資人的投資回報問題時，仍有五花八門的觀點嚴重制約發展，尤其這類項目多會涉及到新增財政收入使用問題，也就是新增財政收入中要有一定比例用于支持基礎設施和公共服務設施的投資，還有一部分要支持為了拉動產業發展所必須進行的政府扶持性支出，美好的愿望在諸多的問題面前顯得很無能為力。

　　我們認為，以PPP模式投資運營產業新城，首先明確投資人的角色定位很重要。在政企雙方定位沒有形成共識之前，投資人的定位沒有明確，投資人和政府一直在糾纏于很多沒必要的細節之中，因此項目談判失敗者有之，雙方戀愛一年半載沒有進展的更多，導致整個社會交易成本居高不下。

　　我們從公共管理和區域發展的角度，定義了投資人的四種角色：一是基礎設施和公共服務設施的投資者，二是產業配套環境(一般常說的營商環境)的提供者，三是城市招商服務的提供者，四是城市基礎設施和其他公共服務的運營者。

　　其次，界定出產業基礎設施概念很重要。在產業新城PPP模式下，產業配套環境或營商環境提供者角色將越來越重要了，產業配套環境提供者的盈利性是一個值得討論的問題，這有利于地方政府統一認識。

　　從政府承擔投資責任的角度，以政府作為投資責任主體來為產業基礎設施分類，可分為四大類：一是政府全額投資類，這類產業基礎設施基本上是沒有現金流，政府應該承擔全部責任;二是政府投資補貼類，政府應該對這類項目承擔一部分責任，在適當的補助下通過市場化的方式可以解決投資問題;三是運營補貼類，這類補貼可能在整個運營周期中都需要，也可能在市場發育不完全時需要;四是政府融資支持類，包括貸款貼息，給予政策性融資支持等。

　　對于以上四類產業基礎設施類項目的建設，本質上是政府承擔這些責任的，但是隨著政府直接投資的限制，這些工作政府難于直接完成，政企合作PPP 方式建設產業園區或產業新城逐漸浮出水面。但是由于過去缺乏對這類問題的一般性研究，整個社會缺乏認知，因此在制定合同或執行合同過程中，總是遇到雙方探討問題不在一個層面的問題，如同雞對鴨講，導致投資人和政府合作成本高啟，使得投資人對政府信用產生了極大的懷疑。

　　再次，新常態下新共識也很重要。即使投資人的盈利模式問題得到了解決，投資人的風險還是很大的，投資人仍然需要與政府達成一些新的共識，這些共識要形成可執行的法律協議和政府的政策。

　　一是雙方在城市發展方向和產業發展方向上一定要有共識，過去經常是換一個市委書記，城市和產業就要改變一個發展方向，因此這種共識不是一兩年的共識，是十年以上的共識，也就是至少兩屆政府領導都支持的事情企業才敢進來和愿意進來投資。

　　二是城市管理上要在多方面有新突破，這些突破不是讓政府違規，而是要政府把企業作為真正的合作者，詳細區隔什么是行政行為，什么是專業能力，在專業能力方面充分尊重專業公司意見。比如政府在規劃管理方面與投資人要有新共識，雖然規劃的審批是政府的權限，但是如何才能把一個區域發展起來，什么樣的規劃更能吸引產業投資人和人才，這確實是需要多聽聽投資人的專業意見，給投資人更多話語權，而且要進入合同和政府的文件，確保共識變成行動。

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