政府融資平臺曲線搶灘PPP 變相融資或滋生新風險

發布日期：2015-04-07來源：經濟參考報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府融資平臺“曲線”搶灘PPP

　　假PPP苗頭隱現或滋生新風險

　　地方政府融資平臺大限漸近、前途依舊模糊，然而可以明確的是，今年平臺融資渠道將進一步收緊。《經濟參考報》記者從多渠道獲悉，在此背景下，政府融資平臺紛紛采取多種方式“曲線”搶灘PPP(Public-Private-Partnership)模式，希望借力實現轉型或者暫時保留融資造血功能。這些平臺主要是通過與其他社會資本進行不同形式的合作，從而完成自身身份的轉換，進而參與PPP項目。不過，記者也了解到，有些合作方式借PPP之名，成為地方平臺變相融資的工具，并有可能滋生新的風險。

　　蹊蹺 “曲線”參與方式多種多樣

　　根據財政部在去年底發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。”換句話說，本級政府所屬融資平臺公司及其他地方國企想作為社會資本一方直接參與PPP項目，已經不被政策所允許。

　　不過，這并不意味著地方融資平臺做PPP的路就被堵死。

　　據聯合資信評估有限公司評級總監劉小平向《經濟參考報》記者介紹，目前平臺公司可從以下三個方面切入PPP：其一，作為第一個P代表政府參與本地PPP 項目;其二，作為第二個P參與異地PPP項目;其三，平臺公司雖不能作為第二個P參與本地PPP項目，但是可以在其他社會資本中標本地PPP項目之后，與其開展下游的合作。“比如一個地鐵項目，社會資本中標之后，可以再將其中的建設部分分包給一個本級建設經驗豐富的平臺公司。”

　　安徽省一位政府融資平臺公司人士告訴《經濟參考報》記者：“我們平臺今年從銀行貸不到款、也發不了債，后續融資難以為繼。我們想做PPP政策又不允許，只好想辦法繞開政策。”據該人士介紹，政策不允許本級平臺參與本級PPP項目，但其上下級的平臺是沒有被排除在外的，比如某地市的PPP項目是允許省級平臺和縣級平臺作為社會資本方參與的。“有地市級的PPP項目就由其上下級政府的平臺作為社會資本出面參與，但實際上資金、人員、具體項目操作都是地市本級的平臺在做。”他說。

　　而另外一種更為常見的情況是，有的平臺成立一家子公司，該子公司和社會資本合作成立一家新的公司，由此該平臺實際上可通過新公司來參與PPP項目。

　　財政部中國財政學會PPP專業委員會秘書長孫潔告訴《經濟參考報》記者，如果與其他企業或者其他社會資本成立合資公司，那么政府融資平臺本身性質就發生變化了，就不屬于政府的融資平臺了。由于政策規定本級平臺不能作為社會資本方參與PPP，政府融資平臺想規避政策的限制，這種“探索”不應該鼓勵，因為我們希望參與PPP項目中的社會資本應該是比較規范、專業、有項目運營經驗的。

　　警惕 平臺欲借假PPP項目變相融資

　　而在地方融資平臺“曲線救國”的同時，一些假PPP項目的出現，更值得警惕。

　　據一位PPP咨詢公司人士介紹，有不少融資平臺公司進行PPP相關咨詢，“大多數都是希望通過PPP轉型，但也有一些平臺問的很直接，怎么能做假的PPP啊?”該人士稱。

　　什么是假的PPP?據業內人士向《經濟參考報》記者舉例稱，一個地方要修建一條高速公路，按以前的做法，就是地方平臺或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設，但是43號文出臺之后，地方平臺類公司融資渠道收窄，相反PPP方式是國家所鼓勵的。因此，就出現了以下做法：該地方高速公路公司可以尋找一家社會資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項目公司，由該項目公司作為PPP的主體建設高速公路項目，表面上看，這是一個非常正規的 PPP項目，但實際上，地方的高速公路公司會私下和這家央企簽訂一個回購股份的協議，承諾在未來項目建成后以一定價格回購其全部股份。“在極端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來全部回購股份。”業內人士稱，若“抽掉”這份私下簽訂的回購協議，表面上看這就是一個引入了社會資本的好的PPP項目，沒有增加政府債務。但實際上，這背后仍然是過去政府融資的邏輯，換湯不換藥。

　　“這實際上是以債務的方式在引入社會資本，在平臺公司和社會資本簽訂的合作協議中，平臺公司會承諾一定期限的一定收益，而社會資本會參與這個項目，也不會考慮這個項目真正的投資收益和風險，而是考慮這個平臺公司未來有無還債能力。”相關人士分析稱。

　　“這種假PPP有多少不好說，但是確實在一些地方已經出現了。”該人士表示，實際上，在2014年43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺之后，不論是發債渠道還是銀行貸款渠道，對融資平臺都全面收緊，不少平臺都面臨著資金緊繃的困局，而運用這種方式，地方平臺或下屬國企能進行變相融資。

　　北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥分析稱，“到時候平臺公司用什么回購?未來地方債務會越收越緊很難再舉債用于回購。也許一個項目還湊合，假項目多了怎么辦?”業內人士認為，實際上，雖然現在假PPP的風險只是體現在某個地方平臺或國企身上，但是保不準未來這種風險會進一步傳導至地方政府。

　　補缺 相關政策仍有待完善

　　業內人士認為，財政部出臺“本級平臺不能作為社會資本方參與 PPP”的規定，是有其原因的。中國現代集團PPP項目總監康峰表示，本級平臺直接受本級政府的管理，和本級政府之間是存在隸屬關系，因此，若本級平臺作為社會資本參與PPP，實際上從機制上來說，無法真正實現政府和社會資本的合作。

　　“PPP的初衷是引入社會資本參與基礎設施投資，除了解決政府債務和財政新增投資的壓力外，長期來看，能夠有效優化基礎設施的投資決策機制，將社會資本對項目的風險和收益的市場化評估作為政府項目決策的重要依據。但是本級平臺投資本級政府的PPP項目，雖然也一定程度上增強了平臺公司基礎設施投資業務的可持續性，但是在降低政府投資壓力、項目決策和風險分擔方面仍然無法達到PPP的目標要求。實際上本級政府發起一個項目自己來做，和社會資本參與投資，對項目的風險評估、交易結構和收益保障的要求是不一樣的。本級平臺無法作為一個社會資本對項目的價值、風險進行相對獨立的判斷。這種PPP項目沒有經過市場的檢驗，比真正PPP項目的風險更大。”康峰說。

　　不過，不少城投公司仍然希望在參與本級的PPP項目上有所突破有其內在原因。劉小平表示，“平臺公司有動力參與到PPP業務，因為它也要考慮到自己業務的轉型，通過參與PPP，它可以參與相關業務，否則43號文之后，它的業務就越來越少，甚至面臨著萎縮。”

　　康峰也說，因為很多做成PPP的項目本身就是平臺公司自己建的項目，過去該項目是按照事業型撥款和兜底的形式在做，而轉換成PPP項目之后，政府會對其形成政府購買和投資補償的機制，會實現很好的現金流，并且正在形成平臺公司的經營性業務版塊。從這個意義上說，實際上平臺公司可以據此完善“造血”功能，來實現自我轉型和發展。“所以這些項目對平臺公司來說是非常寶貴的資源，讓平臺公司把自己的這些項目拿出來，實際上他們是非常心疼的。”康峰表示。

　　劉小平表示，財政部的操作指南，將本級政府所屬平臺及其他控股國有企業排除在第二個P之外，目的是防范政府債務邊界不清，嚴格控制新增政府性債務。但是劉小平也認為，從長期看，財政部操作指南對于社會資本主體資格的界定，未來仍有待完善，因為從43號文出臺之后，融資平臺公司要進行市場化的轉型，而一旦市場化轉型成功后，和政府就不再糾纏不清，也就不存在由此造成新增政府債務的問題。

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