風險共擔模式可降低境外PPP項目風險

發布日期：2015-04-03來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　張高平 張莉

　　在“一帶一路”建設中，互聯互通的基礎設施建設是最重要的一步。建好基礎設施，才能帶來企業投資和人員的互通，“一帶一路” 建設才能落到實處。運用PPP模式(Public Private Partnerships)開展廣泛合作，已成為發達國家和發展中經濟體建設基礎設施所廣泛采用的方法之一。

　　世界銀行與政府和社會資本合作基礎設施咨詢基金(PPIAF)社會資本投資基礎設施(PPI)項目數據庫表明，過去10年間，發展中經濟體的社會資本在基礎設施的投資逐年穩步上升。據世界銀行估計，到2020年，東南亞基礎設施投資規模大概達到1.5萬億美元，缺口達7000多億美元。而調動社會資本，來實施“一路一帶”戰略，可以彌補僅靠政府和捐贈資金無法完成的投資空白，加快公共基礎設施建設。因此，很多政府轉向利用社會資本方的專長，設計、建設、融資和(或)運營新的和現有的基礎設施，以提高應由政府部門提供的公共服務質量，改善基礎設施管理。

　　境外PPP項目的風險類型

　　我國社會資本對外投資PPP項目主要集中在非洲、東南亞等第三世界國家。因對境外項目風險的管控能力遠低于對國內項目風險的管控，還因PPP項目具有投資規模大、建設運營周期長、牽涉面廣、前期成本高、合同結構復雜等特點，導致我國企業對外投資PPP項目的風險較大。

　　總體來看，境外PPP項目的風險主要有以下三類：一是因為人為因素導致的風險：建造風險(主要表現形式有：土地拆遷及補償、完工風險、重大事故、質量風險、承包商違約風險、溝通協調風險)及運營風險(主要表現形式有：運營商的管理能力、政府違約、特許經營公司違約、環境破壞等)。二是因為物的因素導致的風險：技術風險，如技術是否先進適用;設備穩定性安全性風險。三是因為環境的因素導致的風險：宏觀環境(主要表現形式有：法律/政策的變更風險、利率風險、外匯風險及通貨膨脹的風險)，市場風險(如市場價格的變動、市場需求的變動、市場競爭風險)及不可抗力風險。其中，價格改革風險、市場需求風險、環境和其他自然風險也不可輕視。

　　在一些更加傳統的公共基礎設施部門，政府需要經常為用戶提供補貼(如基礎設施維護費)，這時也帶來了價格改革風險。評估應補貼的具體數額時會發現，要么需要政府加大補貼額度，要么需要進行價格改革。這兩者都會給社會資本投資企業帶來風險。如鐵路客運行業，受傳統的低定價的影響，價格改革通常會面臨很大的困境。因而，社會資本很可能經常被限制在只參與合同管理或經營租賃，而不是大量的資本投資。

　　在境外PPP項目中，市場需求風險也普遍存在。社會資本投資企業特別關注所承擔的服務需求波動風險可以得到怎樣的回報。對于具有高增長前景的項目，投資人通常認為需求風險可以接受;對于需要巨額投資、未來需求水平和發展前景不確定的項目，投資人較為謹慎。在交通運輸行業，對用戶需求的過高估計是導致項目失敗的一個重要原因。一般來講，需求風險經常由政府承擔。

　　大型的基礎設施項目特別是綠地項目，很容易出現令投資人擔心的環境風險。運輸和電力項目環境和社會的負面影響，往往會給參與者帶來對項目重新評估、重新設計、追加投資、進行賠償等風險。在一些發展中經濟體，雖然水力發電具有巨大潛力，但水電項目解決環境問題往往需要花費大量的時間，還存在巖土技術工程的不確定性和漫長的建設周期等風險。

　　境外PPP項目的風險分擔原則

　　PPP項目強調的是合作的關系，意味著政府和社會資本要一起對項目的風險共同承擔。

　　合理的風險分配需要遵循一定的原則,這些原則應具備兩個功能：一是分配的結果可以減少風險發生的概率、風險發生后造成的損失以及風險管理成本，使采用PPP 模式的項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方未處理好應該承擔的風險而付出代價;二是在項目周期內，分配的結果可以促使各方具有理性且謹慎的態度，從而努力控制分配給自己的風險，為項目的成功有效地工作。

　　PPP項目風險的分擔應該遵循以下原則：一是由對風險最具有控制力的一方承擔相應的風險。由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險是因為一方對某一風險最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風險發生的概率和風險發生時的損失，從而保證了控制風險的一方用于控制風險所花費的成本是最小的。二是承擔的風險程度與所得回報相匹配。在風險分配原則的指導下，PPP項目的大部分風險基本上都可以得到合理的分配，但僅限于容易判斷出哪一方更具有控制力的風險。PPP項目中也存在著一些雙方都不具有控制力的風險，如不可抗力風險。對于雙方都不具有控制力的風險，分配時則應綜合考慮風險發生的可能性、自留風險時的成本等。三是承擔的風險要有上限。在項目中合同的實施階段，項目的某些風險可能會出現雙方意料之外的變化或風險帶來的損害遠超預估。出現這種情況時，不應讓某一方單獨承擔這些過大的風險，否則必將影響這些大風險的承擔者管理項目的積極性。

　　(作者分別系中國商務出版社編輯部副主任、商務部國際貿易經濟合作研究院研究員)

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