PPP模式風(fēng)險防范

發(fā)布日期：2015-03-27來源：信托周刊編輯：宋珍珍

[摘要]

 　　作者：陳建榮 北京市煒衡律所

　　風(fēng)險因素是一種不確定性因素，是損失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投資規(guī)模大持續(xù)時間長，涉及政府和社會資本不同的特點，密切相關(guān)社會公共利益，因此PPP模式的也存在比較復(fù)雜的風(fēng)險因素，能否有效控制PPP模式的風(fēng)險是一個重點難點問題。對此，國發(fā)60號文要求對PPP“充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機制。建立獨立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制”。

　　1、風(fēng)險防范原則

　　PPP 模式風(fēng)險防范應(yīng)把握幾個原則：其一是風(fēng)險識別，沒有項目風(fēng)險識別則沒有項目風(fēng)險控制;其二是風(fēng)險論證及評估，風(fēng)險論證及評估是風(fēng)險對策的決策依據(jù);其三是風(fēng)險承擔(dān)原則，合理的風(fēng)險承擔(dān)原則是PPP模式的重要特征;其四是風(fēng)險防范措施，風(fēng)險防范措施是否科學(xué)到位關(guān)系項目的成敗;其五是風(fēng)險與收益及回報掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險的同時應(yīng)獲得相應(yīng)的回報;其六是風(fēng)險防范監(jiān)督機制，必須從技術(shù)、組織、計劃實施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險防范監(jiān)督機制。

　　2、風(fēng)險識別、分擔(dān)及應(yīng)對

　　(1)風(fēng)險識別

　　PPP模式周期長、投資大、成本高、風(fēng)險多且風(fēng)險后果損失大，風(fēng)險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵。PPP模式風(fēng)險因素分類(風(fēng)險識別)有多種，主要風(fēng)險因素如下圖表。

　　PPP融資項目風(fēng)險因素

　　(2)風(fēng)險分擔(dān)

　　根據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)規(guī)定，PPP項目的風(fēng)險分配按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”。PPP項目風(fēng)險分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括:①對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險;②承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配;③承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。通過風(fēng)險分擔(dān)實現(xiàn)兩個功能:①風(fēng)險分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險管理成本;②各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險,并為項目的成功而有效地工作。一般說來，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管(政治)、保護(hù)公共利益(社會)的風(fēng)險，在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費的情況下，還需承擔(dān)購買服務(wù)/或取或付(財務(wù))的風(fēng)險。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險以及股本投入和融資風(fēng)險。融資機構(gòu)：須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險。

　　(3)風(fēng)險應(yīng)對

　　PPP 項目風(fēng)險的應(yīng)對策略主要包括：風(fēng)險回避、風(fēng)險自留、風(fēng)險控制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移。其主要含義為：①風(fēng)險回避是指在完成項目風(fēng)險分析與評價后,如果發(fā)現(xiàn)項目風(fēng)險發(fā)生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對策來降低風(fēng)險時,應(yīng)采取放棄項目、放棄原有計劃或改變目標(biāo)等方法,使其不發(fā)生或不再發(fā)展,從而避免可能發(fā)生的潛在損失;②風(fēng)險自留是指項目風(fēng)險保留在風(fēng)險管理主體內(nèi)部,通 過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險或者對這些保留下來的項目風(fēng)險不采取任何措施;③風(fēng)險控制指采取一種主動、積極的風(fēng)險對策，可分為預(yù)防損失和減少損失兩個方 面，風(fēng)險控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機結(jié)合，風(fēng)險控制計劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計劃、災(zāi)難計劃和應(yīng)急計劃三部分組成;④當(dāng)有些風(fēng)險無法回 避,必須直接面對,而以自身的承受能力又無法有效的承擔(dān)時，通過某種方式將某些風(fēng)險的后果連同應(yīng)對的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。

　　PPP模式中政府職能及信用風(fēng)險防范

　　1、PPP模式中政府職能

　　PPP 模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政府為提供公共服務(wù)中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承擔(dān)的職能包括：項目選擇和開發(fā)主體確定、項目保證、項目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔(dān)保和承擔(dān)項目風(fēng)險等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：

　　(1)降低政治社會風(fēng)險。政治風(fēng)險至少可包括三類：其一是國家風(fēng)險，如政治體制的崩潰，對項目實行國有化等;其二是國家政治、經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性風(fēng)險，如稅收制度的變更;其三是社會治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護(hù)意識增強所產(chǎn)生的風(fēng)險。

　　(2)提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利，有效運行的基礎(chǔ)和前提。PPP法律的基本框架主要包括：關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等方面。PPP作 為一種合同式的投資方式，涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策，并盡可能預(yù)見未來可能的變化而留 有調(diào)整的余地，比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟政策的變化等，由 此保障PPP項目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP項目得以順利而有效運行。

　　(3) 提供一定外在條件支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動力等輔助性設(shè)施保障;提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策; 通過簡化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務(wù)及提高行政效率;防止在一定區(qū)域的同類項目競爭、知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。

　　(4) 依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類并貫穿于整個過程。

　　(5)政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報周期長，政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，但是，這個協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保，而是向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費用，由此使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。

　　(6)設(shè)計合理的收益與風(fēng)險承擔(dān)機制。政府根據(jù)項目的財務(wù)特點確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進(jìn)入的必要條件(圖表9 PPP項目收費機制分類),風(fēng)險分擔(dān)機制則是PPP項目的核心。一般通過對項目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測和測算分析判斷項目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實現(xiàn)基本的回報要求，再按照“最優(yōu)風(fēng)險分配原則”對項目風(fēng)險在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配，由此使社會投資人獲得與風(fēng)險水平相匹配的收益。

　　PPP項目收費機制分類

　　(7)提供審慎的承諾。PPP模 式周期比較長，在具體項目承諾上政府應(yīng)謹(jǐn)慎。政府的承諾要合理合法，并建立在對未來環(huán)境變化和風(fēng)險因素客觀評估的基礎(chǔ)上，尤其是對回報率、收費標(biāo)準(zhǔn)、終止 合同條件、匯率和利率變化等事項的承諾方面，預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計合理合法的調(diào)整機制，由此既可保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，使社會投資人的投資成本及運 營成本得以補償并獲得合理回報，又避免政府失信違約或?qū)PP項目監(jiān)管的被動局面。

　　2、信用風(fēng)險防范

　　根據(jù)不同的風(fēng)險采取不同的風(fēng)險歸屬，并采取有針對性的應(yīng)對辦法，相關(guān)的研究成果及實踐經(jīng)驗已比較豐富，在此僅就最根本的信用風(fēng)險防范進(jìn)行探討。因為PPP模式的一個重要特征是“伙伴關(guān)系”，信用風(fēng)險是所有風(fēng)險中最首要的。

　　信用風(fēng)險不單指政府信用，也包括社會資本投資人的信用，指PPP模 式中政府與社會資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言，政府信用風(fēng)險占主要地位，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益 的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。投資人信用指所 選擇的投資人在誠信、實力、資質(zhì)、經(jīng)驗等方面存在問題，事后違約的風(fēng)險也會漸漸膨脹起來。

　　(1)政府本身應(yīng)防止失信

　　①政府應(yīng)首先增強自身的法治和契約意識，依法行政;

　　②要認(rèn)真做好項目前期論證工作，除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評價理念和方法;

　　③選擇的項目力求有穩(wěn)定的收益作保證，并與當(dāng)?shù)刎斄徒?jīng)濟發(fā)展承擔(dān)能力相匹配

　　④要充分考慮未來長期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾，避免失信違約。

　　(2)社會資本應(yīng)做好對政府的調(diào)研

　　①首先要重視良好投資環(huán)境考察，當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對私營企業(yè)支持政策、財政經(jīng)濟實力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等，均屬于評估投資環(huán)境風(fēng)險的重要內(nèi)容;

　　②也要重視項目運營及商業(yè)模式的可行性，切勿追求高額回報或?qū)㈨椖砍晒^分依賴與某個領(lǐng)導(dǎo)個人關(guān)系及其缺乏客觀依據(jù)的承諾上;

　　③要重視依靠雙方簽訂的合同來防控風(fēng)險，PPP項目法律關(guān)系比較復(fù)雜，國外PPP項目的法律文件如一本書，而中國一個PPP項目就幾頁紙，沒有完備的合同法律文件導(dǎo)致各方責(zé)任約定不夠明晰，難以防范政府信用風(fēng)險。

　　(3)政府要全面評估社會資本

　　①政府應(yīng)把握各類參與PPP項目的社會資本投資人(國有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營企業(yè)等)的優(yōu)勢與劣勢特點，參照項目性質(zhì)來選擇社會資本投資人;

　　②應(yīng)客觀評估社會資本投資人的融資能力和資金來源;

　　③對比投標(biāo)方案選擇其中最符合項目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴

　　④應(yīng)遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則選擇社會資本投資人，在政府招標(biāo)過程中應(yīng)重視發(fā)揮中介機構(gòu)(包括行業(yè)協(xié)會、開戶銀行、咨詢公司、會計師和律師)作用，避免腐敗因素導(dǎo)致的企業(yè)信用風(fēng)險。

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