若PPP成第二個”四萬億” 或引發更重債務風險

發布日期：2015-03-23來源：企業觀察報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者 韓珊珊

　　毫不夸張地說，如果要評選新型城鎮化領域的2014年度熱詞，PPP當之無愧。

　　此輪PPP推廣力度遠遠超過始于2002年的那一波(當時更廣為人知的名稱是“特許經營”)，本文僅就財政部近期發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》提出一些想法。

　　不難發現，將物有所值(VFM)評價和財政承受能力論證作為PPP項目的一個前置條件是此輪PPP推廣的一個亮點，即只有通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，方可進入下一階段的工作。

　　理論上，VFM是決定PPP方式取舍的一個非常好的工具，但是在國內推出為時尚早。按照財政部的文件，物有所值評價通過定性和定量兩方面展開。其中定量評價“主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否會降低項目全生命周期成本”。公共部門比較值則是指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等。

　　這里涉及到了成本和風險，我們先看成本。從廣義上講，傳統模式下和PPP模式下，政府支出成本包括直接成本和間接成本。直接成本包括項目的建設和運營成本，間接成本包括政府相關部門對項目的支持和協調成本、前期運作成本、監管成本等。

　　相比PPP模式，在傳統模式下，政府相關部門對項目的支持和協調力度更大，會為企業提供很多優惠或便利，但是由于不需要編制實施方案、招標文件，不需要履行相關程序選擇投資人，不需要簽署相關合同，前期操作成本比較小，同時在項目執行階段對項目監管力度弱，成本也比較小。

　　如果說直接成本還可以參照相關項目的歷史數據，對上述這些間接成本量化難度則比較大。

　　再說風險，在PPP模式下，社會資本會分擔相當一部分風險，如建設成本超支風險、進度延誤風險、運營不達標風險，在傳統模式下，這些風險最終都需要由政府來兜底。風險如何量化、如何用風險來對政府支出成本進行調整又是一個難題。

　　當然，如果一味地強調VFM評估，很可能的就是陷入了結果導向，即通過拼湊數據得到希望的結果。

　　確實，如果僅僅從財務因素出發，不考慮PPP模式下可能帶來的投資和運營效率的提高，也不考慮風險分擔因素，由于社會資本要求的回報率一般會高于政府資金回報率，PPP模式下政府支出的成本更高。人為操縱VFM評估的結果并非難事。

　　與VFM同時推出的還有財政承受能力論證。PPP模式有平滑現金流的作用，如果處理不當，很可能導致新的政府債務風險。考慮到地方政府只管任期事，存在將債務和支付責任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出將財政承受能力論證作為項目實施的前置條件之一，非常及時和有必要。

　　在財政承受能力論證之前，還需要完成一件事，就是在城市規劃階段，除了常規的空間規劃，還需要對全部的投資項目進行資金的統籌規劃，這些項目包括土地一級開發、基礎設施和公共服務設施，要厘清它們各自的投資額是多少，如何排定建設時序才能最大化提升城市價值。

　　除財政資金外，還要考慮有多少資金缺口，如何根據項目的特點合理地進行結構化融資;財政資金、市政債、銀行貸款、基礎設施投資基金、PPP模式如何匹配使用;政府和社會資本各自的投資邊界是什么;這些項目在未來會產生怎樣的現金流收支，財政是否具有足夠的支付能力。

　　城市是一個復雜的系統工程，城市綜合開發和單體項目建設屬于整體和局部的關系。PPP熱潮之下，如果僅僅著眼于局部，忽略了城市綜合開發這個整體，一窩蜂地上PPP項目，可能引發更為嚴重的債務風險。

　　如果因為PPP熱造成第二個具有爭議的“四萬億”，動用的是全社會的資金，涉及的是與眾多社會資本的合同，誰能保證不出現更大的風險和政府信用危機?

　　(作者系榮邦瑞明知識管理總監)

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