風險分析下的PPP模式私營合作者選擇方式研究

發布日期：2015-03-03來源：現代商業編輯：宋珍珍

[摘要]

　　張 軼 北京交通大學經濟管理學院

　　一、引言

　　PPP(Public-Private-Project)是一種新型的項目合作模式，中文直譯為“公私合作制”，即公共部門和私營機構為提供公共服務，以合同方式確立的、基于風險共擔和利益共享的長期合作機制。相比于傳統的融資模式，PPP模式具有以下優點：a減輕政府財政負擔;b合理分配項目風險;c提高基礎設施服務水平;d在生命周期內實現項目最大價值。對于參與主體的公共部門和私營企業，達到了一種“雙贏”的局面。PPP模式起源于上個世紀80年代的英國，在西方國家已得到廣泛的使用，然而在我國，尚處于起步階段。

　　二、PPP模式下公共部門的風險分析

　　PPP絕大多數情況下是為大型公共服設施項目服務的，該類項目具有建設投資大，建設周期長以及投資回報期長的特點，因而對于參與主體具有一定的風險。目前，學術界對于PPP項目的風險分配原則已達成共識：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。這從一方面明確了工程的風險責任，使任何一方在自己的責任范圍內更有動力地進行管理;另一方面，一方對某一風險最有控制力意昧著他在減少風險發生概率和風險發生時的損失上，處于最有利的地位，從而保證了控制風險成本是的最小化。

　　按照上述風險分配的原則，公共部門在PPP模式中起到的作用不僅僅是提供信用擔保和特許協議，而是作為一個投資主體參與項目建設，需要對PPP項目進行引導、管理和監督，尤其是作為政府的代表，在有關規章制度、政策法律方面，比私營企業更具有風險識別、評價和控制的能力。因而諸如政治風險、法律變更風險、國有化風險都需要由公共部門承擔。但同時，若私營機構在自己控制的風險范圍內發生了意外狀況，如設計失誤、建設事故等，公共部門也將會牽連其中。因此站在公共部門的角度，選擇合 適的私營合作伙伴，在很大程度上決定了PPP模式在實際應用過程中的成功與否。

　　三、私營合作伙伴的分類以及應用于PPP模式的優缺點

　　從廣義的范圍來說，PPP模式中的“私 營合作伙伴”是指除公共部門以外的投資實 體，他們為PPP項目提供資金，設計技術方 案，并在合同期內對項目進行運營和管理。因此，我國目前PPP模式的運用中，主要私 營合作伙伴可分為國有企業、外資企業以及 民營企業三類。

　　1、國有企業。由于我國社會主義國家 的社會體制，國有企業就成了我國國民經濟 的支柱。它的數量雖然不多，但對于整個社 會，無論是經濟發展方面，還是社會責任方 面，影響都是非常大的。由于與政府有天然 的“血緣”關系，國有企業往往由政府特許 經營一定的業務領域，同時也往往是該行業 領域法規的制訂者，因此具有較高的信譽和 穩固性。

　　應用于PPP模式，國有企業擁有特殊的 融資渠道，包括財政撥款、國家銀行貸款、國 家向國際金融市場進行主權性融資等，為建 設項目的融資提供了可靠的經濟保障;同 時，由于PPP模式多應用于社會公共設施建 設，經濟利益雖不可觀但卻有保證。國有企 業自身的性質決定了其可以超越單純的商業利益目標，優勢明顯。

　　2、外資企業。改革開放以來，為了擴 大對外經濟合作和技術交流，促進國民經濟 發展，政府出臺種種政策鼓勵引進外資，并 給予外資企業一定的優惠條件，如“兩免三 減半”，即對于經營期超過10年的外資生產 型企業，投產開始盈利后，兩年內免征企業 所得稅，第三年到第五年減半征收企業所得 稅。盡管自2001年中國加入世貿組織 (WTO)以來，相應的優惠政策已經有所減 少，但總體來看，競爭優勢依然明顯。

　　應用于PPP模式，外資企業在某些項目 的初始設計、方案選擇以及后期的運營方面，由于技術上的領先，都較國內的企業擁 有更多的專業知識和經驗，再加上政府給與的融資以及稅收方面的優惠政策，確實在項目招投標階段占據一定優勢。但由于基礎設施具有基礎性和社會性.其控制權必須掌握在政府或國有經濟手中，因此，盡管近年來我國基礎設施領域利用外資的絕對額一直在增加，但外資在基礎設施領域一直處于被限制狀態，比例從未超過15%。

　　3、民營企業。隨著我國市場經濟的進一步深化，民營企業發展的腳步也隨之加快，尤其2000年以來，我國民營企業已占國民經濟總量的四分之一，對GDP總量的貢獻己占到50%以上，成為推動國民經濟發展，構造市場經濟體制，促進社會穩定的重要力量。基于追求資本最大化的經營目標，民營企業的經營活動完全以市場為導向，具有很強的市場競爭性以及靈活性。

　　應用于PPP模式，民營企業獨有的創業精神，決定了其善于抓住機遇，敢于挑戰的特性，但由于無法得到像國企那樣的優惠政策扶植，以及基礎設施項目初期投資巨大、投資回收期長、合同關系復雜的限制，決定了民營企業對基礎設施項目風險必須持非常 謹慎的態度。

　　四、公共部門對私營合作者的選擇依據

　　1、參照項目性質。公共基礎設施是指為人民提供公共服務產品的各種公益性設施，如道路、橋梁、港口碼頭、供水、供電系統以及環保設施等，其性質決定了項目的參與者應嘗試營利與義舉兼顧，在收益的前提下，提倡讓利于民的行為，體現企業承擔和履行社會責任的行為，而不是僅僅把目光停留在經濟層面上。

　　公共部門可參照具體項目的性質，以及根據投標者的意愿，選擇合適的合作伙伴。如2008年汶川大地震的災后重建項目，由于災區恢復重建及后期的發展都不能和震前的形勢相比，因而遭受風險的可能性也更大，這就更要求私營合作者以社會公共利益為前提，盡可能多地站在人民的角度而不去計較經濟上的得失，基于以上因素考慮，國 有企業是較為合適的合作伙伴。

　　2、評估融資能力和資金來源。公共基礎設施項目建設投資大，建設周期長以及投資回報期長，從項目的初始決策到竣工驗收以及后期的投產運營，都需要投入大量的資金才能維持運轉，這就要求私營機構擁有良好的融資能力和穩固的資金來源。

　　然而在現行法規下，中國PPP項目可選擇的融資途徑有限，財務結構主要還是傳統的銀行貸款，超過90%的債務融資都是依靠銀行的信用貸款。而且可被我國銀行接受并作為貸款抵押物的形式及種類也相對較少，這在一定程度上限制了投資者的融資量。 由此公共部門在對私營合作伙伴進行選擇時，必須仔細評估其融資能力，考察其資金來源，確保PPP項目的順利進行。

　　3、對比投標方案

　　PPP項目的運行路線大致可分為五個階段:a項目確認及可研階段;b項目招投標階段;c項目建設階段;d項目運營階段;e項目移交階段。流程圖如下

　　在第二階段，即項目招投標階段，各投標單位按照招標方的招標文件、施工設計圖等要求，按照清單計價或定額計價的方式，上交各自制訂的標書，清楚列明各項技術、質量指標以及預計投資金額。公共部門根據項目的實際需求，對比各單位上交的標書，仔細比對，多方商榷，選擇其中最符合項目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴。

　　五、結語

　　隨著我國現代化腳步的加快，人們對于公共基礎設施的要求也越來越高，單憑政府單方面的投資、監督、管理和運營，已遠遠不能滿足需求，PPP模式的廣泛應用成為潮流。政府部門可在實際應用中不斷累積應驗，通過制定和完善相應的法律法規，選擇合適的私營合作者，使PPP項目的優勢發揮到最大。

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