合理分擔風險用好PPP利器

發布日期：2015-02-27來源：中國證券報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP(Public-Private-Partnerships)又稱公私合營，是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，提供公共產品或服務的一種方式。在國外，PPP模式已廣泛應用于交通、電廠、供水、污水垃圾處理、醫療、體育、國防、監獄和警局等領域。在國內，北京地鐵4號線、國家體育場、長春匯津污水處理、天津雙塔垃圾焚燒發電等項目也采用了PPP模式。近來，PPP更是被寄予厚望，希望通過PPP引入社會資本參與，減少政府對資源的直接配置，對內減輕財政支出壓力，規范城建投融資機制;對外促使東道國政府和企業成為利益共同體，提升我國企業“走出去”的層次，增加業務附加值。

　　其實，PPP不是“萬能鑰匙”，適用PPP模式的主要是規模大、需求比較穩定、長期合同比較清晰的項目，比如供水、供電、通訊和交通等;另外PPP模式缺乏成本優勢。分析PPP的運行機理，我們可以看出，PPP強調公私部門的全過程合作，但PPP項目投資額大、經營期長、合作方眾多、各方關系復雜且利益取向不同，涉及的風險因素眾多。PPP項目一般包括準備、招投標、合同組織、融資、建造、運營和移交階段。在其生命周期中，PPP 項目面臨的風險主要有建設、技術、運營、可持續性、市場、金融、環境保護、政治、政府接收、政策、法律 、保險、破產、潛在事故和不可抗力等風險。將這些風險歸類，可大體分為國家級風險(比如政治、政策、政府接收等風險)、市場級風險(比如金融、市場、可持續等風險)和項目級風險(比如建設、技術、運營等風險).

　　由于風險復雜，識別和度量PPP項目風險比較困難。用好PPP這把利器，首先需遵循大型項目建設的一般規律，將項目風險在參與方之間進行合理、公平地分擔，這是保證PPP項目運營成功的基礎。

　　第一，要發揮稟賦優勢。由于PPP項目的參與者掌握的資源不同，應對各種風險的能力明顯不同。參與方對哪種風險控制力最強，就應發揮其優勢控制哪種風險。比如說政治、政策、法律等風險，私營機構承擔不了或不愿承擔，而政府最有能力承擔，就應由政府承擔。建設風險產生于項目建設過程中，承包商最有能力控制，就應由承包商承擔。經營管理風險應分配給運營企業。

　　第二，風險和收益要匹配。高風險高收益，低風險低收益，要體現公平。唯有公平，才能將各個項目參與者持續地拴在一起，在項目壽命期內保持理性和謹慎的行為，這是構成緊密利益共同體的前提。

　　第三，要量力而行。承擔的風險要和參與方的能力相適應，要有上限。如果承擔了其無法承擔的風險，就會缺乏控制能力。尤其是在PPP項目實施階段中，如果項目的某些風險比之前估計的高很多，就不能讓某一方單獨承擔那些放大的風險，否則將影響風險承擔者的積極性。

　　遵循以上三點要求，我們對PPP項目的風險分擔機制形成以下認識：一是國家級風險應盡量由公共部門來承擔;市場級風險可由公共部門和私營部門共同承擔，但要分配好比例;項目級風險應盡量由私營部門來承擔。二是在PPP項目準備階段，公共部門需盡力降低前期風險，做好盡職調查，識別出各種風險因素并進行評估，將風險分解為哪些是自留的，哪些是需要移交給私營部門的，制定招標文件并公布。建議這項工作盡量由獨立的專業機構來承擔。三是在招投標和合同組織階段，公共部門和項目公司通過談判，確定各自的風險分擔比例。四是融資方面，國內項目除自有資金外，建議選擇大銀行組建的銀團貸款等渠道，簡化資金結構，增強抗風險能力;國外項目建議內外結合，通過設立SPV，鼓勵利用國際債券市場發行人民幣債券，吸引國際金融機構、項目東道國金融機構參與，降低融資成本，分散匯率等風險。五是投資人主要承擔建設、經營等風險，對于超出投資人控制范圍的風險，比如地震等不可抗力風險，宜轉移給第三方(比如政府成立專門機構或保險公司)來承擔。

　　另外，目前有種認識，即在運用PPP模式時，應盡量將風險從公共部門向私營部門轉移，以此減輕政府(尤其是地方政府)的財政壓力。這是誤解，因為很多研究表明，隨著風險從公共部門向私營部門轉移，項目效率開始會上升，但當風險轉移到一定程度后，項目效率將不再上升，反而會下降。囿于我國沒有成熟的PPP理論和系統的法律規范，專業人才缺乏，實踐經驗不足及其操作程序較復雜，我們還無法確定PPP項目風險分擔比例有無固定解、多大為合適，風險分擔的合理邊界還比較模糊。一些PPP項目的風險分擔是基于經驗，而不是準確的定量分析。風險分擔的偏差有可能導致某個參與方獲得暴利，而我們卻很難判斷風險分擔的偏差是技術性的，還是有意識的利益輸送。這些都困擾著PPP的發展，亟需總結實踐經驗，對已有資料分類整理并建立數據庫，進行定量分析，逐步建立公平、有效的風險分擔機制，夯實PPP模式的基礎。

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