推廣PPP模式還有三只攔路虎

發布日期：2015-02-05來源：河北青年報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/周翰 林綜合

　　“現在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。”財政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時如此表述PPP模式對當前中國經濟的意義。

　　事實上，地方政府對PPP的熱情已經引發一些學者的擔憂。那么，真正意義的PPP模式應該是什么?為了避免可能出現的風險我們又該如何完善相關制度建設?

　　2015是PPP元年?

　　專家表示，如果說2014年是我國PPP的探路之年，那么2015年將成為各級政府和社會資本踐行公私合作的元年。

　　雖然此前國家層面大力推廣PPP模式，但據從事PPP模式推廣的業內人士介紹，很多大城市對PPP心存疑慮，直到去年年底大城市才紛紛動起來。

　　而小城市則把PPP看作一種機遇，存在“PPP是一個潮流，我先抓住，不要吃虧，具體實施再說”的心態。“2014年是搞研討、搞培訓、寫文章非常熱鬧的一年，總體處于研究階段，啟動的項目并不多。”大岳咨詢有限公司總經理金永祥表示，從2014年下半年的情況看，地方政府的舉債“真正要斷奶了”。

　　在2014年年底，地方政府在討論新的一年要怎么做的時候，很多具體的PPP項目才逐步啟動，總體講PPP從務虛走向務實，可以說2015年將成為我國踐行PPP模式真正意義上的元年。

　　PPP模式三大“攔路虎”

　　股權之爭

　　盡管各省政府對PPP模式寄予厚望，但在真正的實踐中，推動PPP模式前行“攔路虎”并不少，股權之爭就是其中之一。

　　對于PPP項目合作，很多地方政府部門明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權。對此，很多社會資本望而卻步。業內人士表示，“企業和政府合作本身就處于弱勢地位，沒有控股權很難發揮社會資本活力，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下難以有效運作。”

　　這一問題伴隨著PPP模式的推進有所改善。在湖南，國中水務(600187,股吧)旗下湘潭國中水務有限公司與湘潭經濟開發區管理委員會簽訂的特許經營合同中，湘潭國中水務就以76%左右的股權獲得了控股權，政府持股則只有24%。政府方面則會派人擔任公私合作項目公司的副總，全程參與項目運營。

　　高融資成本

　　此外，高融資成本也是阻礙社會資本參與PPP的“攔路虎”之一。

　　金融機構為了管控風險，在提供貸款時非常謹慎。“銀行給我們貸款時也有疑慮。我們項目資本金1.2億，銀行貸款1.8億，銀行除了要求用項目的總資產質押，還要求土地、收費權質押。”國中水務旗下子公司湘潭國中污水處理有限公司總經理柴華介紹，收費權是項目公司向政府收費的權利，也就是說如果還不起貸款，銀行可以直接向政府要錢。

　　中國PPP研究院院長賈康表示：“金融機構的貸款是基礎設施建設資金供給的最主要來源，但當前我國金融機構市場化競爭不充分，實際金融供給嚴重短缺，企業不得不承受更高的融資成本，使得基礎設施建設的資金價格被金融供給的壟斷價格綁架，成為阻礙社會資本投資PPP項目的攔路虎之一。”

　　部分地方政府定位不準

　　PPP模式是在賦予地方政府發債權之外開辟的又一條重要融資渠道，在解決地方債問題上被寄予厚望。

　　中國社科院財稅研究室主任張斌指出，政府力推PPP模式，也并不意味著指望其能夠解決地方債問題，隨著城鎮化的推進，我國還需要大量基礎設施、公共服務建設，以前單純依靠政府主導的模式已經不適應發展需求，而PPP模式可能是探索新型基礎設施建設模式的一種嘗試。

　　清華大學教授王守清此前也表示，國際上PPP應用比較成熟的國家里，公共產品采用PPP的比例，無論是項目數量還是投資額，僅占15%~25%。這個比例對解決地方政府債務和將來的資金缺口作用有限，不能期望通過PPP解決地方政府債務問題。

　　如何化解PPP諸多難題

　　政府應“不越位不缺位”

　　作為政府的一種管理模式，PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，這就意味著政府要注重處理好與市場主體之間的關系，既不“越位”也不“缺位”。“從國際經驗看，PPP模式有一整套完整的管理框架體系，需要建立相關的立法、指南、機構、機制和制度。”北京科技大學經濟管理學院教授趙曉認為，在PPP項目中，政府必須對企業所提供的產品、服務、項目財務和項目對環境影響等進行定期的隨機監管，不僅工作量大，還需要具備專業知識。

　　對此，財政部財政科學研究所所長賈康也認為，應當加強對PPP項目的監督管理：一方面，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務質量帶來下降風險;另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對PPP項目的監督，同時也充分發揮媒體的監督作用。

　　可合理加入壟斷性

　　同時，賈康認為，在對PPP模式加強監管的同時，還要有相應的激勵機制。“首先要選擇有一定回報能力、運營中可產生現金流的項目。如果項目本身現金流較弱，則應該注意構造較好的長期盈利模式。一些基礎設施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經濟效益，而直接經濟效益較弱，因此，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。”賈康說，對于經濟回報能力較弱的項目，應提供靈活的政策和有力度的激勵措施。

　　比如可以設立最低經營收入保證，對于水廠、電廠這樣的項目，為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內以固定的價格購買一定數量的產品或服務;對于隧道、公路交通這樣的項目，當現金流大幅度下降時，政府給予適當的補貼;此外，還可以采取授予經營現有收費設施的專營權等方式保證民間資本的積極性。

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