PPP熱的冷思考

發布日期：2015-01-14來源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　上海市發展改革研究院金融研究所所長、博士 任新建

　　PPP 模式，英文全稱PublicPrivatePartnership，國外稱之為公私合作或公私合營，中國規范說法是政府和社會資本合作，這個曾一度沉寂的事物，因最近國務院、財政部、國家發改委連續發布一系列通知、意見、辦法、指南等政策文件力推，而重新變得大熱起來。一個佐證就是，筆者最近在網上書店想購幾本PPP的書，竟然全部脫銷。

　　PPP如此之熱，和政府加快財政體制改革不無關系。原有的地方政府通過融資平臺搞建設的運作模式，走到了盡頭。規范化的政府舉債模式代替了風險敞口巨大的隱性負債，市場化的融資手段代替了行政性的政府補貼，法制化的融資機制代替了指令性的項目審批。可以說，PPP可能成為加快政府轉型、提高政府服務效率、增強社會投資活力的關鍵一招。但要順利打開PPP這個結構復雜的罐頭，并不是件容易的事。我們不僅需要真正弄清PPP背后隱含的運作理念、運作機制、運作規則，還要推動政府融資模式、融資渠道、運營流程等作出重大調整甚至根本變革。

　　首先，對PPP要有恰當認識。

　　一是不能把PPP當成包治百病的良藥。PPP模式如此眾多，有專家統計，目前PPP模式中字母組合可以排出二十多種。理論上講，PPP模式可以適用于絕大多數公益性事業投資，如市政交通設施、港口、碼頭、水務、能源、公共交通、醫院、養老院、垃圾處理等等。但這并不意味著PPP可以適用于所有社會服務領域，更不能把PPP當成包治百病的良藥。事實上，由于PPP模式多樣，前端設計難度大，需要協調的部門多，操作起來復雜，導致實際推行并非那么容易。從國內外實踐看，也有不少國家PPP項目運營失敗的案例，如英法海峽隧道、墨西哥收費公路工程及菲律賓電力供應等項目，都因各種原因而最終失敗。這些原因包括方案設計不完善、風險分擔機制不合理、實際運作達不到預期、供求關系出現重大變化、排他性條件喪失等。從我國地方政府看，有必要弄清哪些公益性事業項目適用PPP模式，適用PPP中的哪種，從哪些項目入手比較容易，必要時可以列個清單，作為政府操作的依據，也可以作為鼓勵社會資本進入的依據。

　　二是不能把PPP當做政府融資的主要甚至唯一渠道。PPP的重要意義自不必多講，如提高政府投資效率、改善負債結構、提高公共服務質量、發展混合所有制等，可以羅列一大堆好處。但PPP是否可以作為未來政府基礎設施融資的主要手段?事實上，即使在PPP做得最好的加拿大、英國等國家，這種模式也始終不是基礎設施融資的主要手段，而是作為補充手段存在。2011 年，英國公共部門基礎設施投資中PPP占比僅為15%，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家在3%~5%，奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國甚至為零。在西方國家，發行市政債券等同樣也是公益性項目融資的重要渠道。在我國，地方政府的財力來源更是多種多樣，如土地出讓收入、地方政府債券、國資證券化或轉讓盤活等。對于某些純公益性項目，實行代建制也可以看做是一種融資渠道。

　　三是不能把PPP當做政府推卸責任的手段。成功的PPP項目運作，離不開政府和社會資本的長期良好合作，包括責任分擔、收益分享、風險分攤等。政府不能把PPP項目的責任完全推給企業，也不能因推行PPP而推卸掉提供公共服務的責任，更不能逃避對于項目的財政支付或補貼責任，反而要增強對于項目和服務質量的監管責任，加強契約、法制、信用、公平建設，不斷提高公共服務水平。

　　四是不能把PPP當做另一種形式的利益輸送。原來政府通過投融資平臺進行融資，是以政府信用做背書。不少融資平臺的投資資金來自政府建設財力一塊，部分運營虧損由政府財政每年補貼，形成和政府的利益關聯。PPP模式將推動投融資平臺和政府徹底脫鉤，成為完全市場化運營、自負盈虧的主體，政府不再以自身信用為其背書。政府將主要通過公開市場招標或競爭性談判等形式，選擇合適的社會資本參與PPP項目建設運營，不能再通過指定建設運營主體的方式來實施PPP，更不能搞暗箱操作。

　　其次，要推動政府加快變革。

　　一要加快轉變政府融資理念。PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉變。通過推行PPP模式，地方政府管理理念要加快創新，進一步厘清政府和市場、政府和企業的關系，將政府工作重心從具體的項目運作，轉到強調規則程序制定、事中事后監管、法制信用環境營造等方面上來。要加強契約精神的培育，在推行PPP中按照契約精神、制度規則辦事，改變過去主要靠領導批示、紅頭文件推動工作的做法，加強政府自身信用建設，明確雙方權利義務，給市場主體穩定預期，給企業合理的、明確的、穩定的利潤空間。

　　二要加快轉變政府投資機制。PPP模式下，原有的地方政府投資審批流程亟待調整。政府從經濟發展和社會民生出發形成重大項目建設清單，然后委托第三方對項目進行可研分析，并提出融資方案建議，適用于PPP模式融資的，通過公開公平規范的市場化招標、談判，選擇合適的供應商，并簽訂PPP協議。政府不再直接把資金撥給企業，而是通過和社會主體簽訂市場化契約，按約定付費。政府的財政資金運作方式更加規范透明，財力一次性支出壓力變小，規范的長期付費機制將逐步形成。

　　三要加快轉變政府監管機制。PPP的成功運作離不開良好的監管機制。政府要從公共產品的直接提供者轉變為社會資本的合作者和PPP項目的監管者。因此，新的監管機制需要抓緊建立起來。包括通過項目準入監管來擬定高質量的方案、選擇合格的供應商，通過項目運營監管來確保PPP項目的順利實施，確保雙方按契約辦事，提高項目的運作效率。特別要提出的是，要加強對公權力的制約，堅決防止因PPP項目運作得好就眼紅、擅改規則和政策的做法。

　　四要加快轉變風險管理機制。PPP項目的風險包括政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、營運風險等。PPP風險應當根據各自能力進行分攤，如項目的建設、運營風險可由社會主體承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，不可抗力風險由雙方共同承擔，或者通過第三方保險機制來承擔。政府也可通過有效的政策設計幫助社會主體分散風險，但要盡量保證政策的市場公平性，防止企業利用政策謀取不正當利益。

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