PPP + TOD: 軌道交通與城市發展的共贏之道

發布日期：2015-06-04來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　2014年，中央政府大力鼓勵公共私營合作(Public-Private Partnership)模式，地方政府積極響應。各界圍繞PPP模式展開討論，大部分都集中于政府項目融資減債的角度。政府主要關注，投資者能帶多少資金進來?資金何時到位?而投資者則關注，政府能給多少補貼?如何能在最短時間內收回成本?投資回報收益如何?

　　相較于對財務和融資的熱切關注，PPP合同很重要的一部分——有關對公共產品長期運營管理的經驗要求、持續的效益監管考慮等課題，則較少停留在人們的視野中。

　　實際上，PPP模式更需體現長期合作伙伴關系，注重全生命周期的質量和效率以及物有所值。這些均應是政府選取PPP模式的先決條件，以保障實現公共產品項目的長遠效益。

　　解讀軌道交通融資模式

　　PPP不僅是融資模式，更是公共資產經營體制和管理方式的創新。模式重視契約理念、公共產品與服務的全生命周期的合作、以及利益共享和風險共擔，體現政府和社會資本之間的長期合作，雙方要按市場規則，平等協商、通過“合同條款”約束政企雙方行為。

　　PPP模式更強調對項目產生的綜合經濟效益和社會效益的分享，使社會資本有盈利但不暴利，雙方對風險應采取最優應對、最佳分擔方式，盡可能達到項目整體風險最小化。

　　中國城市軌道交通建設進入黃金發展期。至2013年末，中國內地累計有19個城市建成投運城軌線路87條，運營里程2539公里，到2020年，中國將有33個大中城市配有177條軌道交通線。城市軌道交通需要龐大的建設資金，其運營與沉淀成本亦非常高。軌道建設運營的投融資模式成為很多國內城市的難題。

　　軌道交通發展的投融資模式，大致有政府投融資、PPP模式、市場化投融資模式三種。軌道交通采用PPP模式，可有效減輕政府財政壓力、提高項目投資和運營效率。中國內地以深圳地鐵四號線、北京地鐵四號線和杭州地鐵一號線為代表。PPP模式應用于軌道交通，相比其他交通基建項目更為復雜。

　　有鑒于此，筆者嘗試以軌道交通項目融合物業發展(TOD: Transit-oriented Development，軌道交通導向發展) 的PPP模式為例，試圖在融資之外，探討PPP的運作。

　　經驗港鐵MTR TOD模式

　　世界各地軌道交通建設普遍面臨建設資金短缺和運營虧損兩大難題。香港實行“以地養鐵”，軌道項目PPP模式結合物業發展，讓香港地鐵成為世界少有能盈利的軌道交通機構。

　　對于港鐵的成功，內地大多關注土地收益如何跟軌道建設資金掛鉤。筆者認為，它更重要的意義體現在創新機制、協同效應，以及軌道交通作為準公共產品融入市場等方面。它通過香港都市的密集環境、地鐵可在車站與車輛段上蓋物業及地下空間的發展，提供有利地鐵運營的規劃設計，在集中人流、提升土地價值之余，也成功解決軌道交通發展資金與運營效益的問題，充分將正外部性內部化，提高了軌道交通服務質量和城市公共基礎建設的效益。

　　港鐵“物業+軌道”發展模式的演變歷程，主要可分為三階段：1980年代，主要利用所擁有空間發展補貼開支;到了1990年代，則利用新線與新發展區的融合創造價值; 到2000年代，利用長遠持續的分期發展讓土地價值最大化。

　　政府和市場之間的角色經過十余年發展，港鐵軌道運營和物業發展利潤比重，已由70：30倒掛為36：64，物業發展成為港鐵主要利潤來源。這歸功于其物業+軌道發展模式。

　　港鐵承擔了部分政府在城市發展建設的職能，通過城市發展和軌道交通兩個不同的主體整合考慮，總體提高了社會和土地經濟效益，還作為一個有效的平臺，引入市場力量改善軌道交通項目風險管理和資產管理，并通過市場資金滿足軌道和其他社會公共利益需求。

　　港鐵的角色

　　啟示物業+軌道模式

　　對內地軌道交通發展的啟示：

　　1) TOD軌道+物業模式需通過捕捉外部效益回報初始投資

　　軌道交通投資中，單純票務收入難以負擔運營成本以及初始投資的還本付息，而若能捕捉軌道交通正外部性帶來的價值，則可提高項目對社會資本的吸引力，降低對政府補貼的依賴，激發上述軌道與城市發展的正循環。

　　2) TOD與PPP的互動衍生一體化規劃和精細化管理

　　軌道交通對周邊物業價值的提升有明顯作用，而站點周邊的物業開發也為軌道交通提供了客流保障;如何優化二者之間的連接，最大化可能產生的價值提升，是軌道交通PPP成功吸引投資者，實現其社會公共服務意義的關鍵。

　　3) 從規劃、建設至運營，體現全生命周期的物有所值

　　在軌道交通PPP項目中引入TOD模式，對軌道交通和沿線土地合理的綜合規劃設計，以及市場機制下軌道企業的高效和精細化運營管理，可提高項目的資金價值。

　　PPP模式中對社會資本的選擇，不僅取決于建設期內直接投資金額多少，而且要綜合考慮其全生命周期的物有所值，選擇有能力和經驗有效管理運營，并能調動多方專業資源、協調多方利益的合作伙伴，以提高項目價值潛力、運營效率及服務質量。PPP合同不僅是純粹的財務管理，更需要健全而清晰的管理體制，如有關物權和合同實施的法律保障要求，軌道交通比一般基建項目更高。

　　轉自微信公眾帳號：Arup奧雅納

【相關閱讀】

• 北京首度探索以PPP招標方式供地
• 案例 | 用心做真的PPP，多方共贏可期——以杭州奧體PP
• PPP共贏,規范是王道
• PPP模式的“寧波”探索
• PPP對未來建筑企業的意義
• 勞務管理公司加專業勞務隊或專業班組用工模式的探索