如何降低節(jié)能環(huán)保新建PPP項(xiàng)目竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)？

發(fā)布日期：2017-05-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP作為一種新興的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資方式，在我國的實(shí)施日益增多，采用這種投融資方式建設(shè)的項(xiàng)目在社會(huì)上發(fā)揮的作用也越來越大。PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施具有重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義，因此實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)問題成為項(xiàng)目參與方所共同關(guān)心的核心問題。圍繞這一痛點(diǎn)，本文作者大岳咨詢的唐鳳池詳細(xì)講解了應(yīng)該如何降低新建PPP項(xiàng)目竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、項(xiàng)目承發(fā)包模式及其合同價(jià)款方式的種類

　　新建PPP項(xiàng)目的承發(fā)包模式有EPC模式和施工總承包模式。承包合同價(jià)款方式有總價(jià)合同和單價(jià)合同。承包合同價(jià)格的確定有兩種：一種在PPP招商時(shí)，社會(huì)資本投標(biāo)人同時(shí)投報(bào)工程承包合同價(jià)格;一種是在PPP招商時(shí)，社會(huì)資本投標(biāo)人并不投報(bào)工程承包合同價(jià)格，而是按給定的工程建設(shè)投資額進(jìn)行投標(biāo)。

　　二、竣工結(jié)算時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)的問題

　　目前，各地很多PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，為了加快項(xiàng)目的落地、及早開工建設(shè)，初步設(shè)計(jì)或施工圖尚未完成即進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)。項(xiàng)目的承包合同價(jià)款方式往往采用單價(jià)合同(即所謂“開口合同”)，約定按照當(dāng)?shù)囟~、當(dāng)期造價(jià)信息、工程量清單來結(jié)算。這種“開口合同”對(duì)政府來說，可能會(huì)引起項(xiàng)目建設(shè)成本超出可研投資估算和初步設(shè)計(jì)概算，從而導(dǎo)致政府付費(fèi)的上升。這種合同價(jià)款方式從合同價(jià)格上似乎對(duì)施工單位有利，但實(shí)際上對(duì)施工單位也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。從事過工程項(xiàng)目管理的朋友都知道，一個(gè)傳統(tǒng)承發(fā)包模式的工程項(xiàng)目在工程竣工交付后，如果在一年之內(nèi)完成竣工決算，都是屬于比較快的，而很多項(xiàng)目的竣工結(jié)算甚至需兩三年才能夠完成。這種時(shí)間長度在傳統(tǒng)項(xiàng)目問題不大，因?yàn)榭⒐を?yàn)收時(shí)大多數(shù)的工程款已經(jīng)向施工單位支付;而PPP項(xiàng)目在建設(shè)期大多數(shù)是不向項(xiàng)目公司付費(fèi)的，如果竣工結(jié)算拖的時(shí)間比較長，就會(huì)影響政府付費(fèi)。因此，項(xiàng)目公司資金壓力勢(shì)必非常大。項(xiàng)目公司拿不到錢，就會(huì)拖欠承包方的工程款;承包方會(huì)拖欠材料設(shè)備款、甚至農(nóng)民工工資。其中有些項(xiàng)目，如果政府請(qǐng)?jiān)靸r(jià)咨詢單位來進(jìn)行結(jié)算審計(jì)并按照審減額來提成的話，那雙方對(duì)結(jié)算價(jià)格爭議勢(shì)必很大，甚至有可能會(huì)打官司。如果政府主管領(lǐng)導(dǎo)換屆，或者政府支付能力不足而不明說，有意拖延結(jié)算，那以后扯皮的事情將會(huì)更多。未來兩三年將有大量PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收完成，大家可以想象，如果在各地普遍發(fā)生前面的情況，那必然將產(chǎn)生重大社會(huì)問題。

　　三、項(xiàng)目承發(fā)包模式及其合同價(jià)款方式的擇優(yōu)選擇順序

　　項(xiàng)目管理中的一項(xiàng)重要工作就是分析未來的不確定性并將它變?yōu)榇_定。既然存在這種風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該盡可能的降低風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備越合理、越充分，后期風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越小、項(xiàng)目實(shí)施會(huì)越順利。所以下面就PPP項(xiàng)目可能采取的幾種承發(fā)包模式及其合同價(jià)款方式談一下個(gè)人觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，在選擇承發(fā)包模式及其合同價(jià)款方式時(shí)，應(yīng)有優(yōu)先級(jí)排序，根據(jù)項(xiàng)目本身的條件擇優(yōu)選擇。就PPP項(xiàng)目而言，總價(jià)合同方式優(yōu)先于單價(jià)合同方式;工程報(bào)價(jià)經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭的優(yōu)先于未經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭的;事先約定好詳盡的調(diào)價(jià)規(guī)則優(yōu)先于未經(jīng)過事先約定調(diào)價(jià)規(guī)則的。

　　1、付費(fèi)模式與承包合同價(jià)格不掛鉤

　　有些項(xiàng)目，按輸出的產(chǎn)品或服務(wù)來收費(fèi)，不考慮承包合同價(jià)格。如污水處理項(xiàng)目，政府方只根據(jù)出水水質(zhì)和出水的單價(jià)來計(jì)算，并不根據(jù)項(xiàng)目公司的承發(fā)包合同價(jià)款計(jì)算，這種模式評(píng)標(biāo)、結(jié)算相對(duì)簡單，符合條件的項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先考慮采用這種模式。

　　2、PPP+EPC整體招標(biāo)

　　這種模式的操作方法詳見拙文《PPP+EPC整體采購模式之探討》，其優(yōu)點(diǎn)主要有：第一，通過社會(huì)資本優(yōu)化設(shè)計(jì)，使得設(shè)計(jì)更為合理;第二，通過市場(chǎng)競(jìng)爭來降低造價(jià);第三，因?yàn)樗玫氖强們r(jià)合同，所以大幅減少了竣工結(jié)算審計(jì)工作量，減少了未來的不確定性。但是這種模式操作起來有一定難度，一般而言，政府方、招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)單位、多數(shù)咨詢單位，都不能單獨(dú)做好這個(gè)工作，而是需要一家具有專業(yè)能力的咨詢單位來組織協(xié)調(diào)，通過整合各方力量來完成。另外，還要事先與政府的主管部門、招標(biāo)采購平臺(tái)溝通，征得他們同意再采用這種模式。

　　3、先招PPP，后簽EPC總價(jià)合同

　　該方式是招完P(guān)PP社會(huì)資本以后，成立項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司與承包商簽署EPC合同，采用總價(jià)合同方式。這個(gè)EPC合同價(jià)格是沒有經(jīng)過充分的市場(chǎng)競(jìng)爭，但是采用總價(jià)合同的要比那個(gè)“開口合同”要好。承包商做的深化設(shè)計(jì)要經(jīng)過原設(shè)計(jì)單位的審核來確定。

　　4、PPP+施工總承包整體招標(biāo)

　　該模式是PPP和施工總承包整體招標(biāo)，就是把施工圖做完以后，采用工程量清單計(jì)價(jià)方式，按照傳統(tǒng)的施工招標(biāo)要求，和PPP招標(biāo)捆綁在一起來進(jìn)行招社會(huì)資本招標(biāo)。一些同類項(xiàng)目工程量清單相似度較高、子目較少，如道路、管廊等，即使沒有完成施工圖設(shè)計(jì)、不能編制工程量清單，也建議參考本地區(qū)其他同類項(xiàng)目，編制模擬工程量清單，讓社會(huì)資本投標(biāo)人按此報(bào)價(jià)。這樣的好處就是施工總承包合同價(jià)格能夠進(jìn)行市場(chǎng)的充分競(jìng)爭。很多項(xiàng)目為了搶進(jìn)度在可研報(bào)告完成后就進(jìn)行PPP的招標(biāo)。實(shí)際上，對(duì)于大多數(shù)項(xiàng)目而言，施工圖編制也是在兩三個(gè)月就能完成的。施工圖完成以后就可以與社會(huì)資本一起來招商，即再經(jīng)過兩三個(gè)月的時(shí)間就能完成招標(biāo)。這樣，工期延后的時(shí)間并不長，還減少了諸多后患。如果用可研數(shù)據(jù)匆忙完成PPP招標(biāo)，要求作為社會(huì)資本的施工單位立即進(jìn)場(chǎng)，實(shí)際施工圖沒有完成，也無法開工建設(shè)。這樣的模式合同單價(jià)進(jìn)行了市場(chǎng)競(jìng)爭，要對(duì)后期合同價(jià)款的調(diào)整有了一些約定。

　　5、先招PPP，再簽施工總承包合同

　　該模式是招完P(guān)PP社會(huì)資本以后，成立項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司與具有資質(zhì)的社會(huì)資本簽署施工總承包合同，采用單價(jià)合同方式。這種的合同是沒有進(jìn)行市場(chǎng)的充分競(jìng)爭，然后按照這個(gè)工程量清單計(jì)價(jià)方式，根據(jù)當(dāng)?shù)氐亩~、當(dāng)期的造價(jià)信息來進(jìn)行結(jié)算。如果不得已采用這種模式，那么建議，在施工圖完成后，由項(xiàng)目公司和承包方雙方分別做一版施工圖預(yù)算，并在雙方協(xié)商達(dá)成共識(shí)后上報(bào)財(cái)政審核。財(cái)審確認(rèn)的這個(gè)價(jià)格就作為一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格，后期竣工結(jié)算時(shí)只是調(diào)整變量部分，即增加或減少的部分，基準(zhǔn)價(jià)不再調(diào)整。另外在項(xiàng)目建設(shè)期，定期(如半年)完成積累的變更洽商、工程簽證等調(diào)整合同價(jià)款工作，然后階段性的報(bào)財(cái)政審核。這樣就可以不把工作都積壓到竣工驗(yàn)收以后，可以大幅度加快竣工結(jié)算時(shí)間。

　　6、先招PPP，后簽EPC單價(jià)合同

　　該模式是PPP社會(huì)資本招商完成后，成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司與承包商簽訂EPC的開口合同。因?yàn)橛质情_口合同工程量、合同單價(jià)、都會(huì)調(diào)整，設(shè)計(jì)由承包商來進(jìn)行深化設(shè)計(jì)，存在有意放大工程量的風(fēng)險(xiǎn)，因此不建議推薦采用這種模式。如果不得已采用了這種模式，那么我們也是建議由原設(shè)計(jì)單位來對(duì)承包商的設(shè)計(jì)進(jìn)行審核確認(rèn)。項(xiàng)目公司和承包商等施工圖出來以后要做一版施工圖預(yù)算，雙方確認(rèn)報(bào)財(cái)政審核通過后作為基準(zhǔn)合同價(jià)款。承包合同價(jià)款的調(diào)整定期進(jìn)行階段性的財(cái)政審核。

　　四、結(jié)語

　　通過項(xiàng)目承發(fā)包模式及其合同價(jià)款方式的選擇降低新建PPP項(xiàng)目竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)非常重要，這不僅關(guān)系到該項(xiàng)目合同能否履約、項(xiàng)目能否順利進(jìn)入運(yùn)營期，還可能引發(fā)更多社會(huì)問題。如果竣工結(jié)算未能按時(shí)完成，還可以約定先按項(xiàng)目可研估算或初步設(shè)計(jì)概算計(jì)算政府付費(fèi)額度，按期支付，后期多退少補(bǔ)。在此筆者希望項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、咨詢單位、招標(biāo)單位、項(xiàng)目公司等各方足夠重視，共同努力，盡最大可能去降低竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。

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