16個案例看中國PPP項目失敗的主要風險，涉及公路、橋梁、隧道等多個領域

發布日期：2016-08-26來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近年來，PPP項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進行分析總結，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，對我國今后的PPP實踐更有指導價值。下文案例主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領域，基本涵蓋了我國采用PPP模式的主流領域。

　　本文作者：亓霞，柯永建，王守清

　　案例情況

案例編號	項目名稱	出現的問題
1	江蘇某污水處理廠	2002-2003年出現談判延誤、融資失敗
2	長春匯津污水處理	2005年政府回購
3	上海大場水廠	2004年政府回購
4	北京第十水廠	Anglian從北京第十水廠項目中撤出
5	湖南某電廠	沒收保函，項目徹底失敗
6	天津雙港垃圾焚燒發電廠	政府所承諾補貼數量沒有明確定義
7	青島威立雅污水處理項目	重新談判
8	杭州灣跨海大橋	出現競爭性項目
9	鑫遠閩江四橋	2004年走上仲裁
10	山東中華發電項目	2002年開始收費降低，收益減少
11	廉江中法供水廠	1999年開始閑置至今，談判無果
12	福建泉州刺桐大橋	出現競爭性項目，運營困難
13	湯遜湖污水處理廠	2004年整體移交
14	延安東路隧道	2002年政府問題
15	沈陽第九水廠	2000年變更合同
16	北京京通公路	運營初期收益不足

　　1、法律變更風險

　　法律變更風險主要是由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而威脅到項目的正常建設和運營，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。

　　PPP項目涉及的法律法規比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規不夠健全，很容易出現這方面的風險。

　　例如： 江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。 上海的大場水廠和 延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。

　　2、審批延誤風險

　　審批延誤風險主要指由于項目的審批程序過于復雜，導致花費的時間過長和成本過高，且批準之后對項目的性質和規模進行必要商業調整非常困難，給項目的正常運作帶來了威脅。

　　比如某些行業里一直存在成本價格倒掛現象，當市場化之后引入外資或民營資本，都需要通過提價來實現預期收益。而根據我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規定，公用事業價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。

　　例如：2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過，上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現了外國水務公司從中國市場撤出的現象。比較引人注目的是，泰晤士水務出售了其 上海大場水廠的股份，Anglian從 北京第十水廠項目中撤出。

　　3、政治決策失誤和過程冗長風險

　　政治決策失誤和過程冗長風險是指由于政府決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP項目的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等導致項目決策失誤和過程亢長的風險。

　　例如： 青島威立雅污水處理項目由于當地政府對PPP的理解和認識有限，政府對項目態度的頻繁轉變導致項目合同談判時間很長。而且，污水處理價格是在政府對市場價格不了解的情況下簽訂的，價格較高，后來政府了解以后，又要求重新談判以降低價格。此項目中項目公司利用政府的知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協議，從而引起后續談判拖延。相似地，在 大場水廠、 北京第十水廠和 廉江中法供水項目中也存在同樣的問題。

　　4、公眾反對風險

　　公眾反對風險主要是指由于各種原因導致公眾利益得不到保護，從而引起公眾反對項目建設所造成的風險。

　　例如： 上海大場水廠和 北京第十水廠的水價問題，由于關系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。

　　5、政府信用風險

　　政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害的風險。

　　例如：在 長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年簽署《合作企業合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年年底，項目投產后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費用，長春市政府于2003年2月28日廢止了《長春匯津污水處理專營管理辦法》，2003 年3月起，排水公司開始停止向合作公司支付任何污水處理費。經過兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結束。

　　再比如：在 廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現實的可能性;問題二，水價問題。合同規定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務，該水廠被迫閑置，談判結果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風險的還有 江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。

　　6、不可抗力風險

　　不可抗力風險是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災難或事故、戰爭、禁運等。

　　例如： 湖南某電廠于20世紀90年代中期由原國家計委批準立項，西方某跨國能源投資公司為中標人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸中國駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了實質上的嚴重侵犯。國際政治形勢的突變，使得中標人在國內外的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內完成融資任務，省政府按照特許權協議規定收回項目并沒收了中標人的投標保函，之后也沒有重新招標，而導致了外商在該項目的徹底失敗。

　　在 江蘇某污水處理廠項目關于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。

　　7、融資風險

　　融資風險是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性低等因素引起的風險，其中最主要的表現形式是資金籌措困難。

　　PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協議，中標者要憑草簽的特許權協議在規定的融資期限內完成融資，完成融資后特許權協議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內發展商未能完成融資，將會被取消中標資格并沒收投標保證金。

　　在 湖南某電廠的項目中，發展商就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。

　　8、市場收益不足風險

　　市場收益不足風險是指項目運營后的收益不能回收或達到預期水平的風險。

　　例如：天津雙港垃圾焚燒發電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規定導致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾的補貼數量沒有明確定義，項目公司就承擔了市場收益不足的風險。

　　另外， 京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現了項目收益不足的風險。

　　在 杭州灣跨海大橋和 福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。

　　9、項目唯一性風險

　　項目唯一性風險是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質性的商業競爭而產生的風險。

　　項目唯一性風險出現后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續風險，對項目的影響是非常大的。

　　如 杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個原因可能是因為當地政府對橋的高資金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。

　　鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是 2004年5月16日，福州市二環路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回無望，而政府又不予兌現回購經營權的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風險及其后續的市場收益不足風險和政府信用風險。

　　福建泉州刺桐大橋項目和 京通高速公路的情況也與此類似，都出現了項目唯一性風險，并導致了市場收益不足。

　　10、配套設備服務提供風險

　　配套設備服務提供風險是指項目相關的基礎設備不到位引發的風險。

　　在這方面， 湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT 方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設期兩年，經營期20年，經營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產的產權)。但一期工程建成后，配套管網建設、排污費收取等問題遲遲未能解決，導致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團。

　　11、市場需求變化風險

　　市場需求變化風險是指排除唯一風險以外，由于宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。

　　例如： 山東中華發電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內電力體制改革對運營購電協議產生了重大影響。第一是電價問題，1998年根據原國家計委曾簽署的備忘錄，中華發電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準了0.41元/度這一較高的上網電價;而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營;第二是合同中規定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內電價”購買5500小時的電量，差價由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性。

　　在 杭州灣跨海大橋、 閩江四橋， 刺桐大橋和 京通高速等項目中也存在這一風險。

　　12、收費變更風險

　　收費變更風險是指由PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險。

　　例如：由于電力體制改革和市場需求變化， 山東中華發電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴重威脅。

　　13、腐敗風險

　　腐敗風險主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致項目公司在關系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。

　　例如：由香港匯津公司投資興建的 沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50/ 噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平，但沈陽市已經多年不向自來水公司給予財政補貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經過數輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯系在一起，在業內，由外商在沈陽投資建設的八個水廠被稱為“沈陽水務黑幕”。

　　以上是從案例中總結而來的導致PPP項目失敗的主要風險，從對這些風險和案例的描述中也可以看出，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果，而是表現為多個風險的組合作用。

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