政府購買服務(wù)和PPP界定不清晰 基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目存制度風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2016-07-19來源：濟(jì)邦咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文 | 祝珂昕(濟(jì)邦咨詢公司 法務(wù)顧問)

　　近日，國務(wù)院發(fā)文成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購買服務(wù)改革，負(fù)責(zé)組織擬訂政府購買服務(wù)改革重要政策措施。但就目前來看，政府購買服務(wù)還存在許多未知數(shù)，特別是還沒有明確PPP模式與政府購買服務(wù)的區(qū)別和聯(lián)系。

　　在現(xiàn)有政策制度完善之前，基礎(chǔ)設(shè)施類的政府購買服務(wù)不能簡(jiǎn)單適用傳統(tǒng)政府購買服務(wù)的規(guī)定和程序。因?yàn)榕c日趨完善的PPP模式相比，政府購買服務(wù)方式操作過程中包含的不確定性更大，此時(shí)盲目采用政府購買服務(wù)的方式，未來在項(xiàng)目實(shí)施的過程中可能因不斷推出新的政府購買服務(wù)的政策措施，而遭遇不可預(yù)知的障礙和風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府購買服務(wù)與PPP模式的聯(lián)系

　　財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))指出“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)”。基于對(duì)該條文的理解，PPP模式可以看作是政府購買服務(wù)的一種表現(xiàn)形式。

　　但是，財(cái)政部《關(guān)于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(財(cái)預(yù)[2015]225號(hào))將政府購買服務(wù)和PPP模式并列為兩種不同的制度措施，同時(shí)，財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法》(財(cái)綜[2014]96號(hào))，對(duì)政府購買服務(wù)應(yīng)該遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式和程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理均作出了規(guī)定，是可以自成體系的一套操作流程。

　　由此可見，財(cái)政部對(duì)政府購買服務(wù)和PPP模式的界定并不清晰，在沒有出臺(tái)具體的政策明確PPP模式與政府購買服務(wù)的區(qū)別和聯(lián)系之前，采用政府購買服務(wù)方式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目存在一定的制度風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府購買服務(wù)與PPP模式的區(qū)別

　　1.政府購買服務(wù)與PPP模式的適用范圍比較

　　《政府購買服務(wù)管理辦法》是目前政府購買服務(wù)領(lǐng)域最為重要的法律法規(guī)之一，該辦法規(guī)定了政府購買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)以本級(jí)政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)，而目前已有各政府指導(dǎo)目錄中均沒有出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資與建設(shè)。以內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)2014-2015年度政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》為例，列舉的270項(xiàng)政府購買服務(wù)內(nèi)容中并沒有基礎(chǔ)設(shè)施投融資與建設(shè)，僅列舉了政策研究、信息采集等一些輔助性工作。

　　自《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》出臺(tái)，PPP模式的適用范圍不斷得到明確。該通知首次明確提出PPP模式適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))明確提出各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))也明確提出PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。

　　綜上，從目前法律法規(guī)的規(guī)定來看，將PPP模式適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)得到了充分肯定，從合規(guī)性的角度來說，運(yùn)用PPP模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目更符合我國現(xiàn)行法律的要求。

　　2.政府購買服務(wù)與PPP模式的操作流程比較

　　財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金[2014]113號(hào))和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))均明確了PPP項(xiàng)目實(shí)施需經(jīng)過識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。

　　就目前的法律規(guī)定來看，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政府購買服務(wù)的運(yùn)作流程并沒有上述PPP模式下的詳細(xì)規(guī)定，若遵循《政府購買服務(wù)管理辦法》的程序性規(guī)定，似乎可以規(guī)避PPP項(xiàng)目較為復(fù)雜的程序及預(yù)算限制，但是從項(xiàng)目的全生命周期來看，采用PPP模式更能夠合理規(guī)劃整個(gè)項(xiàng)目的邊界條件、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配、合同體系等問題，保證社會(huì)資本的服務(wù)質(zhì)量。

　　3.政府購買服務(wù)與PPP模式的采購方式比較

　　目前法律環(huán)境下，采用政府購買服務(wù)的方式不能將工程建設(shè)與運(yùn)維服務(wù)打包，進(jìn)行一次性采購，需要分別就工程和服務(wù)進(jìn)行至少兩次采購、談判、簽約。工程建設(shè)者和運(yùn)營者考慮的側(cè)重點(diǎn)不同，政府對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的費(fèi)用支出及采購效果很難作出有效的整體評(píng)價(jià)。

　　而PPP模式將建設(shè)者與運(yùn)營服務(wù)者統(tǒng)一起來，社會(huì)資本在進(jìn)行建設(shè)時(shí)會(huì)考慮運(yùn)營成本與收益，通過社會(huì)資本方案優(yōu)化，節(jié)約項(xiàng)目建設(shè)成本;充分發(fā)揮投資人運(yùn)營管理優(yōu)勢(shì)，減少運(yùn)營成本;社會(huì)投資人通過優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，綜合提升項(xiàng)目的運(yùn)營效率,保證整體服務(wù)質(zhì)量。

　　綜上，在沒有出臺(tái)政策對(duì)政府購買服務(wù)和PPP模式的區(qū)別和聯(lián)系進(jìn)行明確的情況下，從項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)分配的合理性及保證社會(huì)資本的服務(wù)質(zhì)量等角度來看，采用PPP模式更加符合基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)與運(yùn)營的需求。

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