部分PPP項目遭社會資本冷落

發布日期：2016-06-22來源：經濟參考報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 2016年以來，各地水利、高速公路、城市軌道、農業等各類PPP項目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經成為穩增長、激活社會投資的重要手段，承擔著城鄉基礎設施建設、公共服務供給的重要任務。不過，記者調研發現，對社會投資者而言，目前不少PPP項目“看起來很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項目投資周期長、經濟效益差，社會資本大多望而卻步;二是一些項目配套政策跟不上，暗含風險隱患點，加大了PPP落地難度;三是有的PPP項目信息公開不規范、不透明，影響社會資本風險把控。

　　 　　準經營類項目“造血”能力差

　　 在西部地區，由于發展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負擔較重，因此樂見PPP項目落地。不過，對于大量準經營和非經營項目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會資本參與意愿總體并不高。

　　 記者采訪發現，目前公共財政是各類公共工程建設投資主體，但龐大資金需求與有限政府財力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項目只能在排隊中等待。特別是在西部地區，由于發展總體滯后、基層財力薄弱，過去單純依靠公共財政投入，地方政府負擔較重，因此樂見PPP項目落地。

　　 根據政策標準，PPP項目分為經營、準經營和非經營項目三類。經營性項目是指收費高速公路、地鐵等有較好收益預期，市場運作機制成熟的項目，是社會資本參與的重點領域。如大連快軌3號線延伸線PPP項目，總投資達到92億元，吸引了不少金融機構投標。

　　 不過，記者采訪發現，對于大量準經營和非經營項目而言，由于投資周期長，收益緩慢，社會資本參與意愿總體并不高。例如，水利工程建設及運營是典型的準經營項目，由于投資回報率差，社會資本大多選擇觀望。水利PPP投資主體仍以國有企業為主。

　　 記者調研獲悉，西部一大型水源工程，投資規模達到30多億元，其中PPP社會投資方為當地一家企業。按照PPP協議，當地政府授予該企業40年水庫原水水費收取特許經營權。“參與水源工程的建設開發，體現了保障民生的責任和義務，而不是單純為了盈利。”社會投資方負責人說，按照目前確定的0.6元/立方米原水供水價格，收益難以覆蓋成本，暫時還看不到盈利前景。

　　 “通過PPP模式，解決了社會資本"進得來"的問題，但水利項目的準公益屬性，決定了經營回報率低，"不愿進"難題仍未解決。”截至今年3月底，在四川省，國家、省級規劃實施的6個重大水利工程PPP項目均在對接中，尚未吸引到社會投資。

　　 遭遇類似情況的，還有西部某市的城市公園建設PPP項目。由于項目設定門票收費較低，被劃為非經營類項目，雖然當地政府以劃撥形式無償出讓土地，但金融機構和承建方組成的投標聯合體還是意興闌珊。

　　 “非經營性項目要吸引社會投資，需要政府拿出經濟補償措施。競標前，我們提出包括公園周邊土地低價定向出讓，以彌補資金風險等方案，但被拒絕，這樣一算賬，看不到盈利空間，就主動退出了。”一位參與投標的資產管理公司人員告訴記者。

　　 業內人士稱，總體來看，社會資本還是希望做“短平快”的項目，喜歡"賺快錢"。一些準經營類項目，“造血”能力很差，能維持自身運轉就很不錯了，更別說是要盈利，這是社會資本“不愿進”的關鍵原因。

　　 諸多風險加大投資不確定性

　　 有基層干部告訴記者，有個別地區推進的PPP項目，就是為了完成上級布置下來的改革任務，為了試點而試點，并未找到穩定盈利途徑。這種社會資本與政府合作形成的“婚姻關系”，能維持多要“打問號”。

　　 記者采訪了解到，PPP項目強調“風險共擔、參與運營”，在短則十多年的PPP項目運營過程中，經濟形勢、政策環境的不確定性大。如何有效防范風險，成了擺在社會資本和政府之間的新課題。

　　 在云南省建水縣南莊鎮，政府與社會資本合作，各投入3400萬和8000多萬元建設4萬多畝高效節水灌溉工程。雖然工程已進入建設階段，總體較為順利，但一些經濟風險仍然存在：按當前投資比例測算，社會投資方需要近10年時間收回投資。而且這是建立在水源充足供應，終端水費足額收取、群眾自家機井全部封閉接受企業供水的基礎上，其中任何一環出問題，都可能造成投資“功虧一簣”。

　　 在水利建設投資領域，農業水價市場化調整，是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基層干部稱，中央部委改革意見提出“鼓勵完善水利建設運營的投資、產品定價等政策，為投資者獲得合理回報積極創造條件”，但水價調整關系千家萬戶，牽一發而動全身，落實難度很大。

　　 “在西部一些地區，人口分散難以形成規模供水量，加上水價標準相對較低，也是影響類似PPP項目落地的障礙。”有的水利工程要實現有利可圖，需要將水價提高2倍以上，群眾承受不起，搞不好還要觸發社會風險。但水價不提，PPP就沒吸引力，社會資本打“退堂鼓”。如何平衡好市場收益和公共利益，仍是兩難問題。

　　 PPP項目特許經營權動輒10年起，這期間的顯性、隱性中長期風險對社會資本來說往往是“步步驚心”。“政策環境、市場環境還僅僅是PPP項目的外部風險，項目內部從規劃、建設到運營，也存在著不少風險隱患點。”北京某PPP專項基金經理杜堅(化名)說，從一些PPP項目建設情況看，技術勘測不準、工程實際投資超概算、國家征地補償標準調整等因素，都可能導致PPP成本上升，有的甚至爛尾。

　　 信息公開性透明度仍有待加強

　　 采訪中，不少市場人士介紹，目前阻礙PPP落地的諸多因素中，除了項目自身存在的風險之外，從總體來看，各地PPP運作的市場機制不成熟，透明度、公開性不高，法律體系不健全等，也是影響社會資本投資信心的重要原因。

　　 從目前相關文件來看，政府要進行PPP項目融資，首先要進行“物有所值評價”，判斷是否可以采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式;其次進行“財政承受能力論證”，通過論證的，財政部門就可以在編制財政預算和規劃的時候把財政支出責任納入統籌安排，沒通過論證的，不宜采用PPP;最后要進入省一級發改委或財政局PPP項目庫，三者缺一不可。

　　 然而，一些地方政府并沒有完成這些程序，將有需要融資的地方項目都扣上了PPP的“大帽子”。“一些地區，當地政府或認為PPP申報過程過于復雜耗時，或對PPP標準盲目高估，有融資需求的項目并沒有做到以上三點，也安上PPP的帽子，希望吸引社會投資。”北京新華久富資產管理公司風險控制部高級經理周云肖告訴記者，PPP成了一個筐，偽PPP項目往里裝，不利于推動公共服務的供給側改革，同時增大了社會資本的項目識別難度和風險。

　　 同時，不少PPP項目的透明度和可信度也有待提高。據了解，目前在國家層面，獲得項目信息的權威渠道是“PPP信息公開平臺”。這一平臺網站的建立降低了項目基礎信息的獲取成本。

　　 但在地方層面，信息公開尚沒有統一標準和規范程序。“有的地方政府將PPP項目信息發布于政府采購網站上，而有的地方財政、發改委網站上均不能以關鍵詞搜索的形式找到相關PPP內容，還需要通過關系才能知道PPP項目庫里具體包含哪些項目。”某資產管理公司人員坦言，這無疑是給PPP項目人為設障礙。

　　 杜堅說，希望政府部門能更重視PPP項目合規、透明的運作流程，給社會資本跟多信心。

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