發展PPP基金應控制債務規模風險

發布日期：2016-06-16來源：深圳商報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP，即政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership)。當前，我國民間投資形勢不容樂觀，1~4月份民間固定資產投資82393億元，同比名義增長5.2%，告別了十年來的雙位數增長，比2015年全年增速降低4.9個百分點。同時，調動民間資本的PPP模式進展并不順利，PPP項目的簽約和開工情況都不理想，相當多的PPP項目推出后，出現無人應標和找不到合作方的情況，截至3月末，全國PPP項目的開工數量占到全部推介項目的8.4%。

　　政府PPP基金從發展形式看有兩類。一類是PPP引導基金，由中央和省級政府發起，作為對PPP項目的融資支持、投資引導和財政獎勵，PPP引導基金旨在利用財政補貼功能撬動社會資本。在中央層面，2016年兩會上《政府工作報告》提出要用好1800億元引導基金，隨后財政部聯合10家機構共同設立“中國政府和社會資本合作(PPP)融資支持基金”。由此，首只國家級的PPP基金浮出水面，參照5到10倍的杠桿，可撬動萬億元的投資規模。

　　在地方層面，從基金發起人看，山東、山西、河南、江蘇、四川等省級部門成立的PPP引導基金，規模在千億以上。通過股權投資，可以充實PPP項目資本金、緩解地方政府財政壓力，優化各方投資風險，其直接目的在于發揮杠桿的撬動作用，啟動項目建設。

　　另一類是PPP投資基金。地方融資平臺或地方國有企業發起的PPP產業基金，作為社會資本的參與方，以投資項目運營為目標。作為公共基礎設施的項目主管單位，當地政府運用財政資金和融資平臺，成立PPP產業基金，作為投資方再和其他運營企業合作，以直接入股形式，參與到PPP模式的運營當中。如近年來，在各市政府的推動下，成立的地下管廊、水務等產業投資基金公司，由本級國資背景平臺公司來直接主導項目的開發。

　　當前，PPP政府基金進入蓬勃發展時期，作為政府新的融資手段，現階段PPP政府基金發展還有進一步完善之處。

　　首先，封堵制度設計漏洞，控制債務規模風險。

　　中央政府在控制PPP財政支出規模方面已有規定。2015年4月，財政部出臺《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求地方政府每年全部PPP項目從預算中安排的支出，占一般公共預算支出比例不應超過10%，因此，對于地方政府而言，要控制PPP項目的財政支出，當前PPP項目都要通過“財政可承受論證”這一要求。

　　但該規定也留有“后門”，PPP基金在“政府性基金預算支出表”中單列，基金支出屬于表外融資，由此，PPP基金弱化了PPP財政預算支出的硬性約束，從地方政府的操作便利性看，不受本地財政預算(10%)的硬性限制，存在著一定的政策漏洞。

　　因此，從制度設計看，應將PPP基金的支出納入PPP項目的財政支出10%的限額內，一方面有利于控制地方債務規模，另一方面推動PPP基金對于存量債務的清理，有助于實現PPP模型化解地方債的制度設計初衷。

　　其次，提高和私營部門合作的比例。

　　當前，國內PPP基金在扶持項目選擇上處于被支配地位。如部分城市的PPP項目招標，具有要價能力的央企建設部門，作為政策和信用背書，要求所投資的項目由省、市級背景的PPP政府基金參與其中，由此各級政府紛紛成立為滿足大企業信用背書需求而運作的PPP政府基金。由此，國有投資平臺成為主要補貼對象，私營資本被架空，無論是PPP引導基金，還是PPP投資基金，私企都難進入PPP基金的合作圈。

　　PPP基金應傾向于私營資本，進一步完善和健全投資環境。此外，PPP基金對于PPP項目社會資本的潛在合作伙伴要有一定的甄別，尤其增加運營能力考量的權重，尋找運營能力強的合作伙伴。從提高公共產品經營能力和基金資本增值保值的雙重角度出發，淡化合作方的資本性質，充分發揮社會資本的運營效率。

　　(作者系賽迪智庫副研究員 赫榮亮)

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