PPP 建設(shè)“海綿城市”：抓機(jī)遇亦應(yīng)防風(fēng)險

發(fā)布日期：2016-04-25來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　"海綿城市"：通過一系列城市設(shè)施的建設(shè)與合理規(guī)劃，讓城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的"彈性"，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將續(xù)存的水"釋放"并加以利用。

　　近期，“海綿城市”成為熱詞，迎來了新一輪建設(shè)大潮。再加上PPP模式的助推，“海綿城市”受到有關(guān)部門和全國各地的重點(diǎn)關(guān)注，有關(guān)政策也密集出臺。這將使生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域訂單和對企業(yè)的綜合能力要求產(chǎn)生新變化，大量資本的涌入也引發(fā)了業(yè)界人士的擔(dān)憂。

　　全產(chǎn)業(yè)鏈催生戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)

　　“‘海綿城市’雖然投資額巨大，但是對城市的發(fā)展又是必不可少的，市場規(guī)模潛力非常大。”國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者表示。據(jù)測算，“海綿城市”的單位建設(shè)成本約為1.5億～1.9億元/平方公里，按照“十三五”規(guī)劃，到2020年我國相應(yīng)建設(shè)總投資規(guī)模將達(dá)到兩萬億元。2016年2月，國家發(fā)展改革委與住建部聯(lián)合發(fā)布的《城市適應(yīng)氣候變化行動方案》中提出，希望到2020年，建成30個適應(yīng)氣候變化的試點(diǎn)城市，其中主要措施就包括了推進(jìn)“海綿城市”建設(shè)。此次試點(diǎn)城市數(shù)量較2015年“海綿城市”試點(diǎn)數(shù)量(16個)增加近一倍，預(yù)計涉及投資額不低于2000億元。

　　北京泰寧公司是“海綿城市”全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)領(lǐng)軍企業(yè)，承接過多項國家示范工程。其董事長潘曉軍在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示，“海綿城市”的“風(fēng)口”突然到來，這對所有企業(yè)是一個機(jī)遇。“海綿城市”內(nèi)涵外延并不是孤立的，他包括規(guī)劃設(shè)計，投資建設(shè)運(yùn)營、維護(hù)，智慧“海綿”和相關(guān)產(chǎn)業(yè)化等具體內(nèi)容，被稱之為“全產(chǎn)業(yè)鏈”。

　　如今，實(shí)際操作中，由于缺少相應(yīng)的知識、技術(shù)儲備，在海綿城市建設(shè)的理念、知識、技術(shù)、資本運(yùn)作層面，目前參照的多是美國的標(biāo)準(zhǔn)。“雖然國外經(jīng)驗(yàn)不少，我們必須明確，‘海綿城市’跟城市的內(nèi)澇、水資源的緊缺和城市水污染等都密切相關(guān)，是技術(shù)性強(qiáng)和交叉性強(qiáng)的綜合學(xué)科，這就需要新模式新做法，我們按照‘全產(chǎn)業(yè)鏈’的模式布局，就能趕上這次產(chǎn)業(yè)盛宴，催生‘海綿’戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。”潘曉軍解釋稱。

　　收益模式成為最關(guān)鍵點(diǎn)

　　既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。由于“海綿城市”的投資額巨大，單靠政府投資對政府壓力太大，中央補(bǔ)貼也能有助于打開行業(yè)興起的開端。中央財政對“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)給予為期3年的資金補(bǔ)助，補(bǔ)助分3檔，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。事實(shí)上，大多數(shù)試點(diǎn)城市也都采用了 PPP模式。

　　從2014年末開始，PPP模式逐步推廣，很多環(huán)保公司手中訂單快速增長。中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，PPP項目計劃投資量超過8萬億元，同時中央部門和地方政府正加大對PPP項目的支持力度, 如專門基金支持、獎補(bǔ)政策、融資支持、示范引導(dǎo)。自此，積極推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，吸引社會資本建設(shè)、運(yùn)營“海綿城市”建設(shè)項目，建立政府與社會資本風(fēng)險分擔(dān)、收益共享的投融資體制機(jī)制將是解決“海綿城市”建設(shè)過程中資金問題的主要選擇。

　　既然解決了建設(shè)資金問題，那收益模式則成為 “海綿城市”PPP項目市場落地和推廣的最關(guān)鍵點(diǎn)。中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者發(fā)現(xiàn)，國外相關(guān)案例顯示，“海綿城市”項目收益具有較強(qiáng)的外部性。主要外部收益包括減少地表徑流進(jìn)而防治內(nèi)澇、降低排水負(fù)擔(dān)、增加供水、改善供氣質(zhì)量和增加房產(chǎn)價值等。誰來為外部收益買單即成為了運(yùn)營模式的關(guān)鍵問題。

　　“如何落實(shí)?找不到現(xiàn)金流，找不到營利模式，談判過程中的參與度就上不去。再加上PPP的核心理念是伙伴關(guān)系，這是新的一種工作方式，如果轉(zhuǎn)變不過來，就會制約部分社會資本走進(jìn)‘海綿城市’的建設(shè)中來。”邱愛軍稱。潘曉軍則表示，社會資本還會考慮如政府如何付費(fèi)等其他因素。因?yàn)閷τ诓糠止骓椖浚┤缯f河道的治理及雨水的利用等，部分城市并沒有這個商業(yè)模式，也沒有形成回報機(jī)制，這與污水處理廠建設(shè)并不等同，如果企業(yè)盲目進(jìn)行此類PPP的參與，收益上將存在風(fēng)險。如果再加上“海綿城市”考核，民間資本參與建立的PPP公司，如果沒有通過考核，就會直接導(dǎo)致政府獎勵資金減少，這很可能又會對民間資本在PPP模式上的投入帶來風(fēng)險。

　　據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者了解，住建部近期下發(fā)通知要求，各地每月報送“海綿城市”建設(shè)項目信息，并將其作為政策及金融支持的重要依據(jù)。而近期湛江、成都、陜西、遼寧等多地政府也出臺了具體的海綿城市實(shí)施規(guī)劃，“海綿城市”正在各地如火如荼地展開。

　　需注意“規(guī)模踩踏效應(yīng)”

　　相關(guān)概念的火熱，直接導(dǎo)致環(huán)保上市公司在 PPP模式下所取得的訂單越來越多，尤其是在“海綿城市”和黑臭水體治理方面。據(jù)廣發(fā)證券統(tǒng)計，2015年至今環(huán)保板塊已完成再融資284億元，未完成的再融資規(guī)模266億元。其中，民營企業(yè)多以PPP項目作為募投項目，而國有環(huán)保公司則更多選擇資產(chǎn)注入方式。

　　同時，諸如長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域依舊是相關(guān)產(chǎn)業(yè)類型公司搶占的重點(diǎn)區(qū)域。另一方面，并購項目、小城市項目乃至村鎮(zhèn)項目也受到行業(yè)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)、PPP模式等因素的影響，成為項目拓展的又一重要方向，整個行業(yè)的競爭正向多元化發(fā)展。

　　對此，潘曉軍卻有些憂慮。他認(rèn)為，“海綿城市”服務(wù)商是需要有技術(shù)含量的。并非資本和規(guī)模之爭，也不是局限在單一領(lǐng)域，而是趨向全產(chǎn)業(yè)鏈的競爭，不能因?yàn)檎l的資金成本低、誰的規(guī)模大就能拿到PPP 的項目。如果因概念的熱度上來后，諸多與此行業(yè)無關(guān)的巨無霸企業(yè)與龐大的資本蜂擁而入瓜分“蛋糕”，從而爭搶PPP項目，就會出現(xiàn)拼命壓低回報率，只為獲得項目的情況，對于科技型的中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)單位影響是很大的，因?yàn)檎嬲挠麤]有獲得認(rèn)可，就會呈現(xiàn)出一種“規(guī)模踩踏效應(yīng)”。

　　“單純的資本之爭和規(guī)模之爭，真正的科技型中小企業(yè)得不到足夠利潤，中小民營企業(yè)自然沒有優(yōu)勢，只能拿到一些分包，合理的利潤就被并不專業(yè)的外來資本拿走了，這就不利于企業(yè)的科研投入，直接導(dǎo)致中小企業(yè)發(fā)展空間縮小，產(chǎn)生惡性循環(huán)。這對部分從事‘海綿城市’的民營企業(yè)是危險的。”潘曉軍對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者分析稱。

　　對此，邱愛軍也強(qiáng)調(diào)，實(shí)際過程中，與政府部門一起就PPP項目進(jìn)行討論時，專業(yè)型企業(yè)的專業(yè)性必不可少。例如，新建一條城市道路，為什么從此地修到彼地，相互之間關(guān)系是什么，對整個城市的益處是什么?為什么會選擇這個地方?這都需要評估，真正專業(yè)服務(wù)商才能以更為詳細(xì)的分析數(shù)據(jù)來支撐，這是外來的單純資本型公司并不具備的。

　　潘曉軍還建議稱，全產(chǎn)業(yè)鏈競爭直接將競爭主體趨向平臺型公司和技術(shù)型公司。如果相關(guān)的產(chǎn)業(yè)需要良性引領(lǐng)，是否可以將相對來說較大的PPP項目，分拆成若干個PPP項目來實(shí)施，這樣能夠讓不同專業(yè)性企業(yè)發(fā)揮不同行業(yè)優(yōu)勢，尤其對于中小型的科技型企業(yè)，就是一種支持，民營資本也會利用“海綿城市”的機(jī)會，充分參與社會競爭，得到足夠的空間發(fā)展。 “雖然‘海綿城市’的發(fā)展還在初級階段，也希望國家能夠進(jìn)行頂層設(shè)計，有關(guān)部委能牽頭在產(chǎn)業(yè)布局上，給予具體指導(dǎo)，在‘海綿’科學(xué)研究上，也應(yīng)該給予一定幫助，將產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，畢竟相比我們所看到的國際化大企業(yè)，中國的企業(yè)跟國際上類似的企業(yè)相比，整個市場規(guī)模和占有率都非常有限，我們還有很長的路要走。”潘曉軍認(rèn)為。

　　同時，邱愛軍也補(bǔ)充稱，涉及此類“海綿城市”的PPP項目，往往需要非常專業(yè)的知識架構(gòu)和建設(shè)能力，部分政府官員還需要進(jìn)行一定培訓(xùn)，以便聽得懂服務(wù)商專業(yè)的聲音，這樣在政府購買的服務(wù)方案中，也會設(shè)計出新的現(xiàn)金流的項目運(yùn)營方式，獲得雙贏，這對于行業(yè)的發(fā)展也是重要的。

　　有業(yè)內(nèi)專家對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者回復(fù)稱，“海綿城市”建設(shè)方興未艾，總能有一種機(jī)制使產(chǎn)業(yè)發(fā)展不再走老路、走彎路。

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