海綿城市 黑臭水體和PPP同時推進的三個風險

發(fā)布日期：2016-04-08來源：中國經濟時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/作者：薛濤

　　海綿城市建設、黑臭水體治理、地下管廊完善、農村環(huán)境整治，是現(xiàn)在地方政府被中央要求盡快推進的四大任務。而PPP，則是由財政部和發(fā)改委爭相推動的重大地方政府公共服務改革。

　　在近日召開的2016(第十四屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，來自行業(yè)的專家和企業(yè)家，就這幾類影響環(huán)保行業(yè)的重大措施，進行了充分的討論。筆者將集合會議的討論和近一年來對環(huán)保行業(yè)內一些事件的觀察，談一談這些環(huán)保行業(yè)的火熱項目背后暗藏著的風險。

　　其中，海綿城市建設、黑臭水體治理和PPP，目前這三者之間在政策上高度相關，且都屬于比較復雜的系統(tǒng)工程。

　　黑臭水體涉及岸上和岸下的建設、環(huán)保、景觀、水利防洪等多個專業(yè)。海綿城市建設所涉及到的主管部門、專業(yè)和主體又至少復雜一倍。PPP本身就是涉及多個部門(包含發(fā)改委和財政部兩大主線)和復雜的社會資本參與。三者在當前地方政府環(huán)境治理行動中不可避免地疊加，再加上倒逼考核制度帶來的運動化，更突出了先天缺乏頂層機構設計和數據化總結反饋模式的硬傷。

　　筆者簡略點出三個其暴露的問題和風險：

　　一、拉動經濟的責任不應由環(huán)保項目和PPP擔負

　　無論是建設海綿城市還是整治黑臭水體，都是一個可持續(xù)發(fā)展的城市所應達到的目標，但是，它的實現(xiàn)基于巨額和長期的經費投入以及穩(wěn)定有效的運營管理。它的回報，卻有著一個相當長的反射弧，需要的是城市環(huán)境的提高帶來人才的集聚，再加上城市管理水平的提高、科技創(chuàng)新的提高等各項系統(tǒng)性優(yōu)勢相疊加所帶來的城市經濟結構的優(yōu)化和活力的提高，最后才能帶來稅收的提升和城市可持續(xù)的發(fā)展(此處筆者并不想用地價的提升作為回報基礎，這背后的原因不言自明).

　　但是現(xiàn)在，若期許上述幾個主題直接拉升我們下滑的經濟發(fā)展速度，筆者感覺這違背了當前經濟規(guī)律和地方政府實際所面對的財政收入壓力。

　　此外，PPP落地不暢，也代表了資本方對這個過長和過虛的反射弧能否給地方政府帶來財力、是否具有長期分期付款能力的不信任。PPP的意義在于其對社會的深層的治理模式和文化帶來的變革，僅僅從經濟上考量也背離了其最根本的意義。

　　二、運動化與三個系統(tǒng)本身發(fā)展所必需的漸進和反思節(jié)奏不匹配

　　PPP是一場社會公共服務供給側改革的深層變革，制度建設、市場化、契約精神、協(xié)商機制、民眾參與、文化重塑和政企民邊界重構等各方面因素十分復雜，從國際經驗來看，這堪稱一個世紀性的系統(tǒng)工程。

　　海綿城市的建設和黑臭水體的治理也是如此，若沒有幾十年的循序漸進、謹慎反思和充分總結，沒有技術性系統(tǒng)問題的數據化建模和從小至大的摸索再逐步推廣的過程，沒有長達幾十年的各方的能力建設和逐步提高，在很大概率上，這類項目都會面臨“始亂終棄”或者“南轅北轍”的風險，更何況這三大項目很大程度上是不可分割和同時推進的。

　　筆者贊賞倒逼黑臭水體治理時間表的舉措，但實際觀察身邊發(fā)生的具體案例卻不由捏了把汗。從2015年的股市、 2016年的樓市和撲朔迷離的匯市來看，伴隨著我們經濟體的日益龐大和復雜，它的運行軌跡已經不是出臺相關政策或文件就可以把握的。那么，三個系統(tǒng)的運動化結局是否也會一地雞毛?

　　三、整個行業(yè)的能力不能匹配三個系統(tǒng)的推進目標和時間表

　　國有資本治理結構尚待改進，金融系統(tǒng)的低效、粗暴和監(jiān)管缺位，相關技術統(tǒng)籌的適用性和系統(tǒng)性認知的廣泛缺乏，對基本數據積累和規(guī)律總結的忽視，企業(yè)的逐利本性和缺乏約束性考核，地方政府在相關范疇內所需的治理能力欠缺，這些是推進海綿城市、黑臭水體和PPP將面臨的共性風險。而更雪上加霜的是，這些項目在不同的地區(qū)和時段，在有部分共性規(guī)律以外，都需要有因地制宜的個性措施，而這又增加了任務的復雜程度和對每一方參與主體的人才要求。那么，實際情況是，上述三個領域，都有一個共性的特點，就是“到了操作層面，其實還真沒幾個人知道怎么玩”。

　　少數的疑慮和批判之聲淹沒在行業(yè)不同主體(政府、企業(yè)、金融機構、咨詢機構等)的逐利盛宴或者考核目標的喧囂之中，認真務實地推進案例，比例確實在少數。由此導致的各種異化(巨型拉長BT變種PPP、輕規(guī)劃重投資、建而不管、政績化工程化的環(huán)境治理運動)已箭在弦上。真正的能力建設不是那些近期獲利頗豐的培訓機構可以從根本上解決的，至少目前來看在成長速度上無法匹配現(xiàn)實需求。

　　對比西方用時長達半個世紀的在PPP、LID(類似海綿城市)和黑臭水體治理等幾個領域的成功經驗，我們走得太快太急。中國特色的成功經驗，到了這個階段，在這幾個方面，是否可以再創(chuàng)奇跡，筆者表示深深的疑慮，也必須再次提示其中的風險。

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