土地一級(jí)開發(fā)PPP項(xiàng)目模式——地方政策差異的法律風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2016-04-07來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　土地一級(jí)開發(fā)，是指政府根據(jù)區(qū)域總體規(guī)劃，依法通過(guò)收購(gòu)等方式對(duì)土地進(jìn)行收儲(chǔ)，對(duì)土地上的被拆遷的對(duì)象進(jìn)行征地補(bǔ)償和拆遷安置，對(duì)土地進(jìn)行平整，并進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)置的建設(shè)。此種土地開發(fā)行為使得土地達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)，即成為“熟地”。在傳統(tǒng)的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中，政府和企業(yè)通常采用BT模式，由政府委托企業(yè)先完成征地、拆遷及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，再由政府將土地進(jìn)行出讓，按照一定比例從土地出讓金中分成作為企業(yè)投資收益。

　　與之相比，采用土地一級(jí)開發(fā)的PPP模式，企業(yè)不僅要完成土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施的建設(shè)工作，更重要的是對(duì)道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)，對(duì)醫(yī)院、學(xué)校、文化等公共設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，并參與到土地整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資等服務(wù)性工作中。土地一級(jí)開發(fā)PPP多體現(xiàn)為城鎮(zhèn)開發(fā)項(xiàng)目。

　　由于企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)PPP項(xiàng)目并非基于法律法規(guī)的直接授權(quán)或者強(qiáng)制性規(guī)定，因此各地方的政策法規(guī)必然會(huì)存在差異，這些差異會(huì)使開發(fā)企業(yè)面臨不容忽視的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　具體而言，地方政策的差異可能使房地產(chǎn)企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)時(shí)面臨以下法律風(fēng)險(xiǎn)：

　　一、企業(yè)能否參與當(dāng)?shù)氐耐恋匾患?jí)開發(fā)?

　　以北京市為例，該市于2005年頒布的《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》第四條規(guī)定：“土地儲(chǔ)備開發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過(guò)招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱開發(fā)企業(yè))承擔(dān)。”該地方性法規(guī)明確允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過(guò)公開招投標(biāo)的方式參與土地一級(jí)開發(fā)。

　　與之相對(duì)的是，長(zhǎng)春市于2012年頒布的《長(zhǎng)春市土地一級(jí)開發(fā)管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱土地一級(jí)開發(fā)，是市國(guó)土資源主管部門按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。涉及國(guó)有土地及地上房屋征收的，按照有關(guān)法律執(zhí)行。”根據(jù)該定義，長(zhǎng)春市的土地一級(jí)開發(fā)只能由國(guó)土資源主管部門進(jìn)行，不允許房地產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)。

　　由此可見，企業(yè)能否參與當(dāng)?shù)氐耐恋匾患?jí)開發(fā)取決于當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)以及屬地化政策的規(guī)定。如果企業(yè)不在每次參與一級(jí)開發(fā)前了解當(dāng)?shù)氐囊患?jí)開發(fā)政策，而是想當(dāng)然地沿用既往的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)使企業(yè)面臨無(wú)法參與當(dāng)?shù)匾患?jí)開發(fā)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃條件?

　　是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃條件決定了一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目是否合法。如果企業(yè)在參與一級(jí)開發(fā)前不能準(zhǔn)確了解項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的規(guī)劃條件，就可能面臨項(xiàng)目違法的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　以成都市為例，根據(jù)該市2007年發(fā)布的《關(guān)于積極引進(jìn)和規(guī)范社會(huì)資金進(jìn)行一級(jí)土地整理的意見》第一條的規(guī)定：一級(jí)土地整理應(yīng)當(dāng)以土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為依據(jù)，并符合城市、區(qū)域功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。只有符合成都市的總體規(guī)劃條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等要求的項(xiàng)目才具備合法性。

　　此外，實(shí)踐中還存在另一種情況，即有些地方政府會(huì)在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還沒(méi)有編制和批準(zhǔn)的情況下，就出于融資目的與企業(yè)合作進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)。一旦將來(lái)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地總體利用計(jì)劃得不到批準(zhǔn)，該項(xiàng)目就將成為未獲得規(guī)劃許可的違法建設(shè)項(xiàng)目，企業(yè)投入的資金極有可能無(wú)法收回。

　　三、企業(yè)能否從土地一級(jí)開發(fā)PPP項(xiàng)目中獲得土地出讓分成收益?

　　企業(yè)的收益模式因其參與土地一級(jí)開發(fā)的程度不同而有所差異，若企業(yè)是全面而廣泛的參與，那么該項(xiàng)目可采取的收益模式則較豐富。例如該地塊的土地出讓金分成、產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)產(chǎn)生的稅收、土地二級(jí)開發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)收入等。土地一級(jí)開發(fā)PPP項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)土地整體開發(fā)、整體運(yùn)營(yíng)的特性，且政府在項(xiàng)目開發(fā)過(guò)程中大力支持，因此企業(yè)參與該類項(xiàng)目能帶來(lái)可觀收益，實(shí)踐中主要是土地出讓金的分成。

　　【例】某企業(yè)通過(guò)參與北京政府組織的公開招投標(biāo)取得了一幅地塊的一級(jí)開發(fā)權(quán)利，并最終從該地塊的土地出讓收益中分得較為豐厚的回報(bào)。有了這一成功經(jīng)驗(yàn)后，該企業(yè)又根據(jù)在北京開展土地一級(jí)開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)參與了四川成都的土地一級(jí)開發(fā)。該企業(yè)也順利得取得了某地塊的一級(jí)開發(fā)權(quán)利。但是，當(dāng)該企業(yè)完成土地開發(fā)時(shí)，才了解到四川省政府發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》第二條“土地出讓收入必須全額繳入國(guó)庫(kù)，不得與開發(fā)企業(yè)分成。”的規(guī)定，該企業(yè)因此遭受了嚴(yán)重?fù)p失。

　　在上述案例中，四川省政府發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》第二條第2款規(guī)定：“土地出讓收入應(yīng)及時(shí)足額繳入地方國(guó)庫(kù)，納入地方基金預(yù)算管理。任何地區(qū)、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國(guó)有企業(yè)改制’等各種名義減免土地出讓收入，實(shí)行‘零地價(jià)’，甚至‘負(fù)地價(jià)’，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。”這一規(guī)定禁止企業(yè)從地方政府處分取土地一級(jí)開發(fā)后的出讓收入。與之相對(duì)的是，根據(jù)海南省于 2006年發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開發(fā)的通知》第七條規(guī)定，企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)的增值收益分成比例最高可達(dá)70%。因此，企業(yè)能否參與一級(jí)開發(fā)的收益分成以及分成的比例等問(wèn)題受到當(dāng)?shù)卣叻ㄒ?guī)的約束。

　　另一方面，土地收益分成是否列入土地出讓支出預(yù)算也是企業(yè)獲取一級(jí)開發(fā)收益的關(guān)鍵。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》以及《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等規(guī)定，從2007年1月1日起，各地建立土地出讓收支預(yù)決算制度，土地出讓收入要全部繳入當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)基金預(yù)算安排，未列入預(yù)算的各類項(xiàng)目一律不得通過(guò)土地出讓收入支出?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》第十三條的規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議;撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”因此，只有當(dāng)?shù)胤秸畬⑼恋厥找娣殖闪腥胪恋爻鲎屩С鲱A(yù)算，并經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后，企業(yè)才能最終分得土地出讓收入。

　　綜上所述，土地一級(jí)開發(fā)中的地方政策差異將會(huì)使企業(yè)面臨巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。如果企業(yè)在參與開發(fā)活動(dòng)前未能充分了解當(dāng)?shù)氐恼叻ㄒ?guī)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)各地政策法規(guī)的差異，取得政府對(duì)收益分成的擔(dān)保和承諾，那么政策風(fēng)險(xiǎn)給開發(fā)企業(yè)造成的損失將很難通過(guò)事后彌補(bǔ)。因此，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)土地一級(jí)開發(fā)的地方政策差異及其帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)是開發(fā)企業(yè)順利參與土地一級(jí)開發(fā)PPP項(xiàng)目的第一步。

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