中國推行PPP項目需注意什么

發布日期：2016-03-21來源：中國經濟時報編輯：宋珍珍

[摘要]

文/王小霞

　　在當前經濟增長放緩、財政收入下降的情況下，政府如何與社會資本合作?PPP模式將有怎樣的發展潛力?PPP模式在中國可能會遇到哪些挑戰?

　　在“中國發展高層論壇2016”年年會上，美國哈佛大學教授、諾貝爾經濟學獎獲得者埃里克·馬斯金認為，推廣PPP模式必須有一定原則，尤其是對地方政府的支出要進行相應限制，這有益于地方政府選擇社會效益好的PPP項目。

　　加拿大商業理事會總裁、加拿大前副總理約翰·曼利說，PPP項目要有好的激勵機制才能達成預期目標，同時項目要有可預見的透明度和合理的時間范圍。

　　對于社會資本不愿投資期限太長的項目和對項目回報要求較高的問題，全國政協委員、華夏新供給經濟學研究院院長賈康表示，在推進PPP模式時，地方政府應該尋找明顯不同于風投、創投的民間資本進行合作。另外，陽光化的程序是合作順利進行的前提和保障。

　　剔除高成本、低社會效應的PPP項目

　　埃里克·馬斯金指出，PPP模式已經在全球成功推行很多年，在很多領域都取得了成功，如交通、鐵路系統、公路、地鐵、醫療、供水系統等，相信未來會有更多創造性的應用來使用PPP模式。

　　公共部門參與PPP有一定優勢，一般來說，涉及PPP模式的項目規模都比較大，公共部門可以承擔其中較大的風險，而私營部門則很難承擔這樣的風險。另外，很多PPP項目一般都涉及一些公共商品，雖然可以使更多人受益，但市場并不熱衷于參與，一般都要由政府參與提供。私營部門的參與，能夠帶來非常大的優勢，比如，政府需要向大眾提供一些公益性產品，但其可能并不具備開發或運營該產品的專業知識，與私營部門合作可以彌補這方面的欠缺。

　　在很多經典案例分析中，大眾都假設PPP項目中政府部門是純慈善性的，希望項目能夠把社會福利最大化。但在很多實際營運中，并不是所有的政府部門都很關心社會福利的最大化。比如在中國，對于地方政府來說，提升社會福利并不是其關心的唯一目標，一些地方政府可能會因為其他原因推進一些高成本的政績工程。

　　中央政府如何從一開始就把高成本、低社會效應的PPP項目剔除掉?首先，中央政府可以把地方政府開支的局限性確定下來，明確地方政府的PPP 模式應該做低成本項目，而不是想做什么項目就做什么項目。其次，地方政府可以與承包方簽署固定價格合同(指在約定的風險范圍內價款不再調整的合同)，把項目預期成本相對固定下來。

　　在埃里克·馬斯金看來，對地方政府的支出進行相應限制，有益于地方政府選擇社會效益好的PPP項目。

　　加拿大商業理事會總裁、加拿大前副總理約翰·曼利表示，PPP項目要有好的激勵機制才能實現目標，同時要有可預見的透明度、合理的時間范圍和尺度。

　　約翰·曼利說，一般而言，PPP項目從提出項目建議書到完工，往往需要14個月到16個月的時間，項目主持方需要在這個時間段做出最佳選擇。如果項目操作時間太長，就會缺乏透明度，而且容易使項目的目標變來變去。

　　約翰·曼利建議，PPP項目一開始就應將相關流程界定好，要有目標和透明度，這樣可以解決項目操作過程中的很多問題。

　　陽光化的程序是項目的保障

　　“作為PPP的實踐者和推動者，地方政府有義務為大眾提供必要的公共產品和公共服務、搞好基礎設施建設。但因為財力有限，很難按計劃來完成，因此需要利用社會資本來共同完成。”山東省濟南市市長楊魯豫說。

　　據楊魯豫介紹，過去，濟南在PPP方面曾有一些成功經驗，如依靠BOT推進了一些項目。但從實際運作來看，比較成功的都是一些經營性和競爭性比較強的項目，社會資本對這些項目比較積極。

　　在推進PPP項目的過程中，一些地方也碰到了一些問題，如社會資本不愿投資期限太長的項目，而是希望投資幾年之內能夠收回投資成本的項目，但是政府往往希望PPP項目周期能夠適當地長一點，如20年到30年，這樣的項目一方面比較穩定，另一方面也能夠減輕當時政府的財政壓力。據楊魯豫介紹，目前濟南市的PPP項目周期大多在10年左右，長一點的也就15年。

　　另外，社會資本參加PPP項目對回報的要求比較高，但當前政府的一些公益性項目，利潤率不能太高。這些問題需要PPP項目的相關各方一起協商解決。

　　“PPP項目還需有契約精神，要清楚地界定政府和社會資本各自的責任、權益，大家都按合同辦事，都要講信用。”楊魯豫說，PPP項目要讓社會資本有一個明確的預期。

　　賈康表示，在推進PPP模式時，地方政府應該尋找明顯不同于風投、創投的民間資本進行合作，這些民間資本不但愿意與政府合作，而且認同“合作有相應回報但并非是暴利”的理念。

　　“陽光化的程序是PPP項目順利進行的前提和保障。陽光化的程序實際上約束著各方，可以避免在項目中進行權力尋租和腐敗。”賈康說。

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