把握風險確保項目發揮實效 環保PPP發展仍需穩步向前

發布日期：2016-01-04來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　不久前財政部發布的《關于公布第二批政府和社會資本(PPP)合作示范項目的通知》(下文簡稱《通知》)將在2016年1月1日開始執行。經過專家評審，確定了206個PPP示范項目，其中涉及環保產業的PPP項目數量達76項，投資額達1094.34億元。伴隨著十八屆五中全會將加強生態文明建設首次寫入“十三五”規劃，大量的資金投入也將成為必然，而PPP項目的引進將會對較大的環保資金壓力起到緩解作用。

　　投資需求仍很大

　　環保部環境規劃院曾測算，預計“十三五”期間環保投入將增加到每年2萬億元左右，“十三五”期間對社會環保總投資需求超過17萬億元。如果測算接近實際的話，那么此次發布的《通知》中提到的投資額度，將遠遠不能夠滿足需求。

　　對此，中投顧問環保行業研究員侯宇軒表示，環保產業覆蓋面廣，未來發展潛力大，保守估計需要的投資額度能夠達到4萬億元左右，有望成為新的國民經濟支柱產業。1094.34億元，相對于環保產業巨大的市場潛力而言，并不足夠。但是環保產業的發展成熟，并不能一蹴而就，政府對環保產業投入的加大，能帶動更多的民間資本進入該市場。

　　在市場的需求仍然很大的情況下，目前社會資本市場對環保PPP項目的投資熱情到底如何?

　　對此，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員常紀文表示，目前社會資本對于環保PPP項目的投資熱情存在兩極分化，一種是技術力量、資本雄厚的大企業對于PPP項目投資熱情比較高，另一種是小企業由于能力所限，處于有心無力的狀態。

　　他認為，出現這種現象的原因有三方面，一是環保PPP項目的利潤太低，而環保產業的一些項目的相對高成本會造成企業入不敷出，小企業很難承受;二是環保類PPP項目風險也很大，會面臨政府的違約，例如污水處理，隨著生態文明建設的深入開展，污水的總量會逐漸減少，政府能否按照契約精神履行合同?小企業對于抵抗風險的能力較弱;三是此類項目回收資金的時間長，大企業會更感興趣，因為大企業看中的是制度，很多企業在PPP環保項目建立之后將收費權抵押換得的資金去發展其他的項目。

　　同時，常紀文表示，雖然大企業在環保PPP項目中參與并購比較多，小企業沒有資本、核心技術很難參與其中，但是在“十三五”期間，國家要在鄉鎮人口相對集中的地區建立污水處理場，盡管這些項目的利潤也比較小，但是貴在數量多，小企業應該可以有所作為。

　　業內人士還認為，當前我國社會資本參與PPP項目積極性不高的主要原因在于許多地方政府傾向于將PPP項目單純定位為開拓融資渠道之舉，而未能對等考量社會資本的利益訴求，在合作中仍保持強勢地位，政府承諾不能如約兌現，社會資本方在投資入股后難以獲得相應待遇，在投資、建設、運營等核心環節失去話語權，使得PPP項目對于社會資本來說，風險難以把控，收益難以保障，從而心存疑慮乃至畏懼。

　　確保PPP項目發揮實效

　　從現實情況來看，目前在環保PPP項目中社會資本的投入并不太盡如人意，可是從發展需求上來說，確保PPP在環保產業中發揮應有的作用又必不可少。

　　有專家曾比喻，PPP更像是一場婚姻，而不僅僅是一場婚禮。既然如此，要維持長期、健康的合作關系，就必須建立在雙方平等合作的基礎上。國家發改委擬定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南2014年版》中，明確指出合同的編制原則第一條便是“強調合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利義務。”

　　侯宇軒認為，環保項目具有公共性，這就需要確保政府部門在環保產業的PPP項目中居于主導地位。在PPP項目具體實施過程中，政府部門應該注重頂層設計、制度安排、監督、風險控制以及提供公共服務等職責，而具體的生產環節，政府部門不應該過多參與，要讓社會資本掌握更多的主動權。

　　未來對于環保產業中PPP項目的發展，《通知》表示要開發建設綜合信息平臺促進PPP市場科學、規范和可持續發展。通過綜合信息平臺，高效利用現代信息技術、社會數據資源和社會化的信息服務，可以降低行政監管成本和市場交易成本，提高經濟社會運行效率;政府可以充分獲取和運用信息，加強服務質量、成本和價格監管，提升國家治理能力;可以保障公眾知情權，加強社會監督，對PPP項目參與各方形成有效監督和約束，確保實現公共利益最大化。

　　侯宇軒提出，確保PPP在環保產業中盡可能發揮最大的作用應該從以下方面入手：一是營造重諾履約的市場環境，推動PPP項目的落地實施;二是創新PPP項目管理模式，提高PPP項目實施效率和效果;三是建立清晰的部門分工協作機制，理清各部門職責，有條不紊地推進PPP項目建設;四是環保產業在初期很難獲得收益，風險也較高，需要政府給予必要的政策扶持。

　　常紀文認為，“十三五”規劃出臺之后，國家會加大對環保產業方面的基礎設施建設，而環保產業的發展離不開金融，下一步應該讓環保金融和環保產業緊密地結合，但是環保產業不宜推進更快，應該把握整體的節奏，“環保PPP項目要服務于普通民眾，可是普通民眾支付能力有限，所以環保產業能夠和社會發展進程相協調更為合適。”

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