BT不是PPP “硬拉湊數(shù)”致PPP項(xiàng)目難落實(shí)

發(fā)布日期：2015-09-24來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/潘曉娟

　　在國家相關(guān)部委的推動下，政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目已經(jīng)成為本年度最熱的詞匯之一，各地對PPP的應(yīng)用項(xiàng)目也相繼落地。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在采訪中了解到，盡管PPP模式呈現(xiàn)出燎原之火態(tài)勢，但當(dāng)下一些地方仍然存在著錯誤的理念，誤以為BT(建設(shè)-移交)就是PPP，有個別地方甚至傾向于把所有建設(shè)項(xiàng)目都打著PPP的“旗號”，不管什么項(xiàng)目都往PPP模式上“硬拉湊數(shù)”。　　　　“不是所有的建設(shè)項(xiàng)目都需要套用PPP模式，有些項(xiàng)目根本與PPP不沾邊，生拉硬拽去湊數(shù)難免會出現(xiàn)‘偽PPP項(xiàng)目’，導(dǎo)致一些建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)起來有困難。”中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，在PPP框架下應(yīng)該摒棄BT模式，今年年中財(cái)政部再次強(qiáng)調(diào)將BT隔絕在PPP模式外有一定的政策導(dǎo)向作用。

　　BT模式在PPP推出之前曾被叫停

　　在PPP模式被推廣后，人們一直對其真正的概念和內(nèi)涵認(rèn)識不清。尤其是，有些地方政府和個別專家學(xué)者在主觀上還認(rèn)為BT模式也是PPP模式的一個組成部分。

　　“BT項(xiàng)目融資模式早在2012年就曾經(jīng)被叫停過，那時國家還沒有推出PPP模式。”北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，BT不僅是現(xiàn)在不屬于PPP范疇，其過去作為融資方式也曾經(jīng)被國家叫停過。

　　2012年12月底，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、銀監(jiān)會和人民銀行等四部委下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(以下簡稱“463號文”)，直指地方政府與融資平臺違規(guī)融資，主要出發(fā)點(diǎn)是“提示風(fēng)險(xiǎn)，制止地方政府的違法違規(guī)融資行為，特別是攤派集資等”。463號文的第二條規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(BT)的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃。”

　　“當(dāng)時之所以叫停BT這種項(xiàng)目融資模式，是因?yàn)槠浣o地方政府帶來了很大的債務(wù)隱患。”財(cái)政部財(cái)科所研究員、中國公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔博士在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時指出，在政府財(cái)政緊張的情形下，BT拉動了城市的基礎(chǔ)建設(shè)，但其帶來的負(fù)作用也是極大的。BT項(xiàng)目融資模式僅僅是強(qiáng)調(diào)建設(shè)環(huán)節(jié)，這助長了一些地方政府不顧現(xiàn)實(shí)的盲目亂投資，直接弊端是形成了大量的政府債務(wù)。

　　“在BT模式下，工程承包商依靠BT項(xiàng)目進(jìn)行抵押獲得銀行貸款，建成后根據(jù)項(xiàng)目造價(jià)以及建設(shè)中的合理利潤來算一個造價(jià)，把項(xiàng)目移交出去。BT項(xiàng)目不是當(dāng)期的債務(wù)，而是項(xiàng)目建好移交3年后的債務(wù)，這些債務(wù)往往需要下一屆地方政府來承擔(dān)。”孫潔表示，因?yàn)锽T沒有后期的運(yùn)營環(huán)節(jié)，建設(shè)后移交的工程質(zhì)量無法得到保障，容易滋生豆腐渣工程，這是當(dāng)時的463號文叫停BT模式的主要原因。

　　BT與PPP有著本質(zhì)的區(qū)別

　　“BT不是PPP的表現(xiàn)形式，其與PPP有著本質(zhì)區(qū)別”。孫潔言之鑿鑿地告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，BT是一個短期的融資模式，僅強(qiáng)調(diào)建設(shè)環(huán)節(jié);而PPP強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目建成后的管理，社會資本方通過提高管理效率和質(zhì)量來獲得相應(yīng)的投資回報(bào)，體現(xiàn)的是利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的政府和社會資本合作的模式。PPP一個突出的特點(diǎn)就是長期性，其期限多在20年~30年之間。

　　據(jù)了解，BT模式是政府利用社會資金來進(jìn)行非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種融資模式，特指一個項(xiàng)目的運(yùn)作通過項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給政府或業(yè)主，政府或業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過程。梁艦對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹說，BT與PPP的區(qū)別很多。BT除了缺少經(jīng)營環(huán)節(jié)包括投資主體、金融體系的設(shè)計(jì)外，在整個交易結(jié)構(gòu)以及投資主體方面都與PPP有著很大的不同。BT的投資主體是建設(shè)施工企業(yè);而PPP模式中的建設(shè)只是其中的一個環(huán)節(jié)，還包括運(yùn)營環(huán)節(jié)。兩者的主體不同，資金來源、回款機(jī)制和退出機(jī)制也都不同。BT是政府全額回購，而PPP則是可以變成特許運(yùn)營等，可以說BT和 PPP的產(chǎn)品性質(zhì)也是不同的。

　　在梁艦看來，從項(xiàng)目屬性方面看，BT以建設(shè)工程為主，PPP項(xiàng)目種類或者范圍比較豐富，不再是單純的建設(shè)項(xiàng)目。BT 與PPP的區(qū)別歸納起來主要體現(xiàn)在以下五個方面：一、運(yùn)營期限不同，BT期限是三五年，PPP期限可能是20年、30年。二、運(yùn)營方式完全不同，對工程質(zhì)量的要求也不同。BT一般是施工單位建成移交完之后，基本不再負(fù)責(zé)。PPP則需對全過程負(fù)責(zé)，必須加強(qiáng)質(zhì)量管理。三、BT以政府發(fā)包為主，PPP是發(fā)揮資本的杠桿作用，可以一定程度上擴(kuò)大資本的作用，擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模。四、PPP促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能方式。從中央政府來講，繼續(xù)擴(kuò)大投資，保持經(jīng)濟(jì)增長。從地方政府來講，倒逼政府職能改革。五、從實(shí)施方式來講，BT是建設(shè)-移交(BT資金來源80%以上都是施工單位墊資)，沒有運(yùn)營和維護(hù)。PPP的資金是多種來源，另外有很長的運(yùn)營期和維護(hù)期。

　　目前的體制機(jī)制導(dǎo)致BT依然有生存空間

　　李開孟對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，要認(rèn)清BT和PPP的關(guān)系，首先得弄清楚BOT和PPP是什么關(guān)系。PPP強(qiáng)調(diào)的是政府部門和社會資本之間合作的伙伴關(guān)系的建立，指的是雙方之間建立起一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長期的可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系。而這種理念到底以什么方式來實(shí)現(xiàn)呢?可以通過不同的方式來實(shí)現(xiàn)，既可以通過特許經(jīng)營的方式實(shí)現(xiàn)，也可以通過政府采購購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，還可以以股權(quán)的形式來實(shí)現(xiàn)。

　　BOT則體現(xiàn)的是項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交的具體過程，其強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目能否建成、能夠有效運(yùn)營以及能否正常移交。“而這些具體的活動背后，是否真正考慮了各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及可持續(xù)發(fā)展?顯然，從BOT的概念中并沒有體現(xiàn)出來。”李開孟分析說。　　　　在李開孟看來，一個項(xiàng)目建成后20年能否還本付息、其風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制是怎樣的等，這些對項(xiàng)目的參與各方來講都沒有動力去關(guān)心和了解。之所以如此，是因?yàn)橐恍┑胤秸魂P(guān)注本屆的政績，只關(guān)注項(xiàng)目在本屆任期內(nèi)能否建成，建成了就會拉動當(dāng)?shù)氐腉DP。而恰恰是目前的體制機(jī)制以及考核評價(jià)體系，決定了從地方政府到項(xiàng)目承包商以及參與主體等，大家關(guān)注的都只是BOT的理念，并沒有真正深諳到PPP的理念。

　　“如果BOT沒有考慮到長期可持續(xù)的伙伴關(guān)系，它就不是真正的PPP。”李開孟對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者強(qiáng)調(diào)說，盡管BOT走了建設(shè)-運(yùn)營-移交等一系列程序，但它如果遺留下亂攤子，把矛盾移交給了后任者，沒有徹底體現(xiàn)出PPP的面向未來的可持續(xù)伙伴關(guān)系，它就不是真正的PPP。

　　李開孟表示，BT作為BOT的一種演變形式，其強(qiáng)調(diào)的是一種短期行為，只關(guān)注建設(shè)的過程，顯然就不是PPP。此前，在我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，BT曾經(jīng)得到各地方的追捧，個別地方政府出現(xiàn)了急功近利和“大干快上”的投資建設(shè)局面。在這種考核機(jī)制和體制下，一些地方政府仍然樂于搞BT，因?yàn)檎兩蟻砹?，而不情愿去?shí)施真正的PPP。

　　再度重申“BT不屬于PPP”是非常必要的

　　當(dāng)前，在PPP的熱潮中，也出現(xiàn)了一些不和諧的音符。有業(yè)內(nèi)專家分析指出，PPP不是“筐”，不能把所有的建設(shè)項(xiàng)目都往PPP里裝，這種把任何項(xiàng)目都往 PPP里裝的做法本身導(dǎo)向就是錯誤的。而且，把各類項(xiàng)目都包裝成PPP的激進(jìn)行為，也會造成投資效率下降等一系列問題。

　　在李開孟看來，政府部門應(yīng)該積極引導(dǎo)PPP的方向，此前的財(cái)政部57號文再次重申和強(qiáng)調(diào)“BT不屬于PPP”是非常有必要的。因?yàn)镻PP模式是當(dāng)前我國改革的需要，是發(fā)展的需要，也是深化投融資改革的需要。今年6月25日，財(cái)政部對外發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金 [2015]57號)，要求加快推進(jìn)政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作，盡早形成一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，助推更多項(xiàng)目落地實(shí)施。57號文的一大亮點(diǎn)是，規(guī)定政府和社會資本合作期限原則上不低于10年，對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

　　57號文規(guī)定了PPP項(xiàng)目合作期限原則上不低于10年，將杜絕原有的BT模式，就是因?yàn)锽T模式忽視了項(xiàng)目的全生命周期，屬于“假PPP項(xiàng)目”。梁艦也表示，中建政研在為一些地方政府做咨詢服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府幾乎所有項(xiàng)目都想做成PPP，這些項(xiàng)目的推出也幾乎沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上其中很多項(xiàng)目并不適合PPP模式。“分析起來，為了往PPP模式上靠，一些幾千萬元的小項(xiàng)目，能夠在兩三年完成的也都人為地將期限拉長為十幾二十年，這不是真正的 PPP。”梁艦分析認(rèn)為，這種現(xiàn)象會導(dǎo)致一些“偽PPP項(xiàng)目”的出現(xiàn)，這個突出問題不容忽視。從地方政府層面來講，應(yīng)該在項(xiàng)目的發(fā)起環(huán)節(jié)就進(jìn)行嚴(yán)格的項(xiàng)目識別與篩選，才能確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

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