PPP模式：前景看好 仍需法律護航

發布日期：2015-12-18來源：中國科學報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報記者 彭科峰 王劍

　　PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

　　在大力推進經濟社會轉型升級的當下，政府正在大力提倡發展PPP模式。此前，李克強總理主持召開國務院常務會議，要求大力創新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式，使社會投資和政府投資相輔相成。

　　在大力推進鐵路、地鐵、交通等基礎設施時，PPP模式無疑是一種值得嘗試的方法。在日前召開的“綠色交通與新型城鎮化發展智庫圓桌會”上，專家指出，發展PPP模式無疑可以解決資金問題，也能夠帶動民營經濟的發展，但目前仍需政府的法律法規保駕護航。

　　PPP模式優勢明顯

　　談起PPP模式，香港鐵路公司無疑最有發言權。

　　香港鐵路公司中國首席執行官易珉認為，簡而言之，PPP模式就是公共服務和社會資本相結合，讓公共服務和社會資本最大化。因為一些公共設施的建設耗資巨大，單靠政府一味投錢并不能實現可持續化。

　　他舉例說，地鐵是非常耗錢的工程，一公里要花費10億元人民幣左右。北京這種城市現在已經達到13億元的成本，有的二線城市花費大概八九億。此外，要維持目前北京這樣的地鐵網，一年的運行成本100億元到150億元，耗費巨大。“我們國家很多二三線城市政府收入只有二三百億元，一些政府可支配的財政資金比二三百億元還低。那么我們可以算一下，如果一個城網的長度以200公里計算，一公里10億元，加上200公里的地鐵網一年運行成本在50億元到100億元，今后的20年里，這是多大的財政窟窿?顯然，光靠政府投錢是不行的。”

　　那么如何來解決這一矛盾呢?易珉認為，PPP模式就會非常奏效，因為PPP是社會資本負責承擔這個風險。目前世界上所有的軌道運營公司基本都是賠錢的，因為它有一部分是公益的，有社會效應在里面。但恰恰有一家是賺錢的，就是香港地鐵。原因何在?因為香港地鐵采用的就是軌道+物業的PPP模式。這種模式，即由香港政府授予港鐵新建鐵路上蓋的“土地開發權”，由港鐵負責全面的計劃。港鐵以鐵路未建成前未開發的價格向政府支付土地費用。由于在軌道+物業的模式下建設的鏈接通道，會增加物業價值和地鐵客流量，因此，建設新鐵路的財政缺口將從物業開發部分獲得一部分補充。在這樣的模式下，地鐵的建設可以減少對政府投入的依賴，同時政府還可以從“鐵路沿線開發走廊”的物業開發中分享由土地升值帶來的回報。與此同時，政府還將所得收益投放回交通運輸系統上，從而達到社會和經濟的可持續性發展的目標。

　　他進一步表示，PPP模式有點類似特許經營，比如政府蓋了一個空樓，讓商戶裝修一個星巴克的咖啡店來賣，賣了30年之后，所有的設備等都一樣再還給政府。 PPP可以做的項目，比如政府的監獄項目、醫院、學校都可以用PPP的模式進行。30年之后，經營者要按照開業頭一天所有運行標準和設備的更新度再還給政府。這對社會資本來說意味著什么?在30年過程中，所有的設備更新、地震、不可抗力、財務問題、人員問題、匯率問題都要由私人資本來承擔。政府收獲的是有人幫助它做起來并加以運營，合同到期后可以再收回原來的產業。“三十年后，政府如果對社會資本提供的服務滿意，可以繼續再讓對方做30年，就是這樣一個可持續的發展過程。”

　　須上位法保駕護航

　　近年來，PPP模式開始在中國的商業界、企業界日益紅火。但總體來看，學術界呼吁的比較多，民營資本具體接入的案例并不算多。這是為什么呢?

　　易珉表示，當前的PPP模式面臨很多挑戰。首先目前中國在PPP方面是沒有立法的。地方政府認為PPP就是一個融資工具，想讓社會資本拿錢來“一起玩”。這種態度顯然不利于將來PPP模式的健康發展。

　　中國城市發展研究院副院長朱彼得也指出，1984年開始，深圳就有了大陸第一個PPP項目，特別是這幾年以來推行很多，但實際上效果并不明顯。“很重要的原因之一是沒有上位法，沒有國家層面的PPP法律來支撐保障PPP項目正常的進行。”

　　此前，財政部發布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(76號文)，對PPP項目的風險分配、項目的評估論證、合作伙伴的選擇、財政支持、項目的績效評價等PPP立法要點均作了明確規定。但PPP的立法問題，因為和現有法律法規的沖突問題以及涉及到相關部委間的行政權力劃分問題，目前遲遲未能出臺。

　　此外，目前關于土地的利用方式問題，一些地方政府也存在諸多顧慮。“PPP模式，雖然中央給了很多的政策，但目前能夠真正拿出手的成功案例，我知道在軌道交通方面只有北京4號線目前還可以。”易珉說。

　　設計最有效率的運行模式

　　朱彼得認為，中國目前需要推行PPP模式解決公共服務的投資問題和項目投資及運營的效率問題，最大程度地來解決公眾需求的問題，但在目前的狀態下，可能需要創新設計具體的運行模式。

　　當然，一些地方政府也在極力探索PPP的創新模式。2014年，杭州市拱墅區引進金融業龍頭企業金誠集團，在全國首創提出“全生態城市化運營商”的全新理念，將產業鏈概念注入PPP模式當中，創新了PPP模式的模板。目前，遠洋集團、綠地集團、英藍集團等名企優企項目已落地小鎮，金誠財富集團主導的金誠城市化發展中心正式開業，全國首個PPP項目交易平臺建成投用，率先推出了“全產業鏈”城市投資新模式。

　　朱彼得認為，“PPP模式”是最有效率的公共事業商業模式，對企業而言，要在與政府合作的同時成為PPP的“平臺建設者”和“城市運營商”，更好地推動城市實現可持續發展。

　　易珉指出，PPP模式操作起來并不容易，很多事情做到最后以失敗告終。它涉及到政府公共服務和私人資本雙方要建立長久、可持續的合作伙伴關系，遇到突發問題要善于協商。“舉個例子，香港地鐵承接北京4號線的時候，因為奧運會的關系，北京政府認為地鐵票價要降為2元，之前所有談好的合同就全泡湯了。這個時候雙方要坐下來好好研究，一方面要保證公共服務的持續，同時要保證社會資本至少能夠不賠太多錢，只有充分協商才能夠把事情辦好。”

　　“總之，PPP的模式會有很大的發展空間。能否成功的因素，在于要合作，還要遵守規則。”易珉最后表示。

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