運用PPP模式須繞開的三個誤區

發布日期：2015-12-02來源：財政部編輯：宋珍珍

[摘要]

　　為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，財政部陸續制發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)等文件，以促進政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡稱PPP)的長遠發展。

　　PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用此種模式。但在運用PPP模式的時候，需認清PPP模式的本質，繞開以下幾個誤區。

　　誤區之一——只有直接收費項目才可以運用PPP模式。

　　PPP模式的通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并從中獲得合理投資回報。那么，社會資本的投資回報從哪里來?當然是依靠項目運營中的收費。于是一些人便會形成一個誤區，以為這個收費的對象應該是使用者，由此推斷出PPP項目必須是向使用者直接收費的項目，如高速公路。但實際上，PPP項目不僅可以由使用者付費，也可以由政府付費，即在運營過程中，每年由政府根據PPP合同支付一定的補貼，從而保證社會資本在運營期獲得穩定的收益。這樣一來，適合運用PPP模式的項目范圍大大增加，電信和電力管線、交通基礎設施、市政基礎設施和社會公用事業類項目均可采用這一模式。

　　誤區之二——PPP是政府負債的新平臺。

　　目前，全國各地PPP項目如雨后春筍般出現。但是，從項目的招標公告來看，一些PPP項目卻缺乏其最突出的特征——和服務掛鉤，而仍然是墊資建設為核心，這或許是有些地方政府誤把PPP當成了政府負債的新平臺。如，某污水干管改造工程PPP項目，建設內容為污水管網、污水泵站及路面修復等，要求投標方或其控股公司有市政公用工程施工總承包三級及以上資質;工程竣工驗收合格交付后，項目進入3年的購買服務期，服務期結束后進入3年的回購期。綜合上述要素，不難發現這與BT項目并無本質區別，差異僅在于把6年的回購期替換成為3年的服務期加3年的回購期。項目建成后主要的運營者很有可能還是政府或是其下屬的國資公司，只是通過這樣的包裝將即期債務延到3年以后并償還，這顯然與推行PPP模式的初衷不符。為此，財政部今年6月印發了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)，規定政府和社會資本合作期限原則上不低于10年，防止各地把PPP當成能裝下所有建設項目的筐并由此大搞負債建設。

　　誤區之三——PPP完全使用社會資本。

　　《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)明確，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不能作為PPP的主體。這樣一來，或許一些人會以為，PPP項目只能完全由社會資本參與，國家只是起到指引和監管的職責。其實這也是一個誤區，國有資產完全可以參股PPP項目。并且參股后還有三大好處：一是能充分參與項目的設計、論證，從而了解項目的盈利能力，避免在社會資本獨立運營的情況下因信息不對稱而使項目形成暴利或者虧損;二是可以通過參與運營加強監管，確保項目能保質保量地向公眾提供預設的公共服務;三是對于盈利能力較強的PPP項目，政府參股還能從中取得穩定的分紅收入。

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