PPP模式下的風險防范

發布日期：2015-10-26來源：中國建設報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　采用PPP模式的基本要求

　　PPP模式的本質是使社會資源實現最優化配置，是利用社會資金、社會力量來激發市場活力、社會活力，提高基礎設施公共服務供給效率的最佳方式之一。因此，該模式在運行中注定要牽涉到各方利益，而能否解決好風險分擔和利益分配問題，是PPP模式能否健康、長遠發展的關鍵。

　　政府的契約精神和能力建設是基礎。PPP盡快立法是全社會的共同期盼。立法中應當明確規定PPP項目實施方案、實施機關應當以項目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務質量為基本衡量標準，對PPP項目的可行性進行評估論證，兼顧項目的社會效益和經濟效益;確定給予投資人的合理回報，投資回報方式應結合項目的市場需求，同類項目融資成本、投資建設運維成本等因素綜合確定，并應確定相應的價格調整和補償機制。而在PPP法出臺前，在PPP特許權協議示范文本中應對投資回報方式、價格調整和補償方式加以明確約定。在PPP相關立法和全面推進依法治國的大背景下，合作雙方尤其是政府參與方嚴格依照相關法律和協議履約的契約精神是項目成功不可或缺的因素。對于能力不足問題，政府部門應開展相關能力建設培訓，根據具體項目的需求，聘請專業的財務顧問、法律顧問或技術顧問，以彌補能力不足。

　　合理的風險分擔是核心。合理的風險分擔是PPP項目成功的核心要素。PPP簽署的合同都是長期的，一般都將持續二三十年，中間會產生哪些風險誰也無法準確預測和完全承擔，有些事情的發生甚至會讓PPP項目失敗，讓企業、政府和百姓蒙受損失。強調利益共享和風險共擔、由更有能力承擔風險的一方承擔相應的風險，是PPP模式的一個基本原則。清華大學建設管理系教授、中國PPP學界第一人王守清認為，首先，應讓最有控制力的一方去承擔相應風險。比如，外幣匯率風險應該由政府承擔，通貨膨脹也應該由政府承擔，而市場的供需變化則應由政府和企業一起分擔，因為只有政府更清楚一個城市或區域需要多少基礎設施;至于不可抗力，比如地震、洪水等，則應該由雙方共同分擔。其次，誰控制風險的成本最低則由其承擔相應風險。再其次，按風險回報平衡原則，如果企業承擔了較大的風險，則可以要求更高的回報。最后，要簽訂動態合同，可設立觸發機制，這樣即便出現變動，雙方也可以重新啟動談判。同時也要建立調節/調價機制，這樣對雙方都有利。此外，也可以設定上下限作為觸發機制，如當盈利或損失超過某一限度時，則須重新談判，重新進行分配或補償。

　　服務質量和供給效率是決策依據。通過政府和社會資本合作提高公共服務的質量和供給效率應始終成為采用PPP模式的決策依據。強調物有所值是PPP模式的一大原則。對一個基礎設施項目是否要采用PPP模式，一定要做評估比較，保證應用PPP模式后，比傳統的政府投資模式有改進，包括風險的轉移、服務水平和效率的提高等，既要保證投資者可以獲得一定利潤以吸引社會資本，又要保障政府和社會公眾的利益，以承擔社會責任;既要考慮基礎設施對經濟發展和生活水平提高的重要性，又要考慮項目的可持續性如果項目自身收益不足，需要政府的資金支持或補貼，要考慮政府的財政實力，千萬不能為了應用PPP模式而應用PPP模式、千萬不能為了建設基礎設施而不考慮可持續性。

　　建立公眾參與決策、監管的機制是保障。基礎設施關系到廣大社會公眾的切身利益，社會公眾應對這些項目享有知情權和建議權。項目從可研、立項、招投標開始，一直到簽約、設計、建設和運營等全過程，都應采取各種形式和措施進行廣泛深入的宣傳、報道，征求各利益相關方包括社會公眾特別是受直接或間接影響人群的意見和建議，做到公開、透明，并積極發揮獨立第三方咨詢機構的作用，完善政府的決策機制，保障社會公眾的利益。

　　企業風險防范基本措施

　　對于建筑企業而言，參與PPP項目應從以下幾方面防范風險：

　　摒棄投機心理。PPP項目具有傳統項目不可比擬的復雜性，企業不可試圖利用政府部門缺乏專業知識的弱點簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執行過程中很容易造成政府出現信用風險。更不可利用極少數官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當換屆或相關負責人受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。企業應維持與政府的良好關系，保持項目與企業的良好形象，獲得公眾認可，或者采用與政府公司合作、尋求擔保或投保政治險等方法來應對政治風險。

　　重視項目前期調研、論證。傳統建筑業企業作為施工方，風險意識不強，在PPP模式下，企業要改變思維，在PPP項目前期調研上做足準備。在項目前期企業就應當聘請專業的中介機構，做好財力和成本收益核算，并對合作伙伴進行評估、考察項目可持續性，全面考慮項目對參與各方的影響等。在投標、合同文件談判等階段，企業應當借助經驗豐富的專業機構的力量，對項目的合同條款進行利弊分析，明確了解項目的風險所在，以便于在合同談判階段與政府方進行協商。

　　重視特許權協議的簽署。特許權協議是PPP項目合作的重要協議，它規定了政府與企業之間的關系以及雙方的權利義務、雙方的風險分擔等，是構成項目合同的中心，企業應予以足夠的重視。一是特許經營期的期限。特許經營期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當盈利，該期限應充分考慮政府和企業雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務標準與定價問題。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中強調，要“按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，加快理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度”。

　　PPP項目的優點和缺點都是顯而易見的，而其風險間的關聯性，也使其管理異常復雜。企業應從長遠發展著手，不斷提高參與PPP項目運作的能力。而從建筑業企業在PPP模式下的現實處境來看，其風險均指向成熟的管理人才的欠缺。因此，成熟管理者的欠缺才是企業參與PPP項目的最大“風險”，加大人才建設力度，依然是企業在競爭中勝出的不二法門。

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