試論PPP項目的風(fēng)險分配原則和框架

發(fā)布日期：2015-10-20來源：《建筑經(jīng)濟》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　劉新平，王守清

　　(清華大學(xué)土木水利學(xué)院建設(shè)管理系 北京 100084)

　　1 前言

　　PPP (public-privatepartnership，即公私合伙關(guān)系)項目融資模式在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢[1]。然而，由于PPP模式的特點和項目各方(特別是公共部門和私人部門)的目標(biāo)和出發(fā)點不同，在PPP模式的應(yīng)用中，公共部門和私人部門的前期談判曠日持久，大大增加了交易成本。Marcus通過對英國PPP項目的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，98%的PPP項目在簽訂合同前所耗費的時間都超過非PPP項目，超出范圍在11~166%，談判時間所耗費的成本越過正常咨詢和投標(biāo)所必須的25~200%[2]。

　　導(dǎo)致PPP項目談判時間長、成本高的一個主要因素就是公共部門和私人部門對項目風(fēng)險的分配難以達成一致。

　　2 影響PPP項目風(fēng)險分配的因素

　　影響PPP項目風(fēng)險分配的因素是多方面的，總的來說，可以歸納為4個方面：

　　(1) PPP項目本身的特點。由于PPP項目投資大、時間長、合同關(guān)系復(fù)雜等，使私人部門和公共部門對風(fēng)險均持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　(2) 雙方對PPP項目融資模式的理解誤區(qū)。公共部門采用PPP模式的主要動機是利用私人部門資金、管理和技術(shù)的優(yōu)勢解決政府財政預(yù)算不足、基礎(chǔ)設(shè)施短缺問題，通過私人部門的介入提高項目的效率并為社會帶來其他經(jīng)濟效益，但公共部門往往錯誤地認為：采用PPP模式就是把項目中存在的所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給私人部門;而私人部門也往往錯誤地認為：PPP項目較長的合同期(特許期)蘊含著巨大的風(fēng)險，因此，私人部門更樂意為獲得施工合同或銷售設(shè)備合同而不愿意經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。這些錯誤的理解導(dǎo)致雙方在分配項目風(fēng)險時不能持有合理和公平的心態(tài)，從而影響談判的進程。

　　PPP模式本質(zhì)上是公共部門和私人部門之間一種長期的伙伴關(guān)系，是一系列介于傳統(tǒng)政府采購方式和完全私有化之間的具體融資方式的統(tǒng)稱。因此，項目所采用的具體PPP方式不同，公共部門和私人部門參與項目的程度和所承擔(dān)的風(fēng)險也不同，如圖1所示。

　　圖1 PPP模式的具體方式與風(fēng)險分擔(dān)

　　(3) 雙方承擔(dān)風(fēng)險的意愿。雙方承擔(dān)風(fēng)險的意愿將直接影響談判的進程，有關(guān)的主要因素有：(a) 對風(fēng)險的一般態(tài)度，即對風(fēng)險的態(tài)度是厭惡還是偏好，這取決于決策者的主觀意識和性格等;(b) 對項目風(fēng)險的認識深度，如果一方對風(fēng)險的誘因、發(fā)生概率、發(fā)生后的后果以及可采取的措施有足夠的認識，則可能樂意承擔(dān)較多的風(fēng)險;(c) 風(fēng)險發(fā)生時承擔(dān)后果的能力，這主要取決于各方的經(jīng)濟實力等;(d) 管理風(fēng)險的能力，這取決于各方管理風(fēng)險的經(jīng)驗、技術(shù)、人才和資源等。

　　(4) 缺乏標(biāo)準(zhǔn)的程序和合同文件。由于各國或各地區(qū)PPP模式應(yīng)用的不成熟或不平衡，尚沒有一套能夠為各方都接受的程序和合同文件，雙方在談判時無章可循，一切只能按照各自對項目的理解進行談判，大大延長了談判的時間。

　　3 PPP項目的風(fēng)險分配原則

　　合理的風(fēng)險分配需要遵循一定的原則，這些原則必須具備兩個功能：(1) 分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險管理的成本，使PPP項目對各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方?jīng)]解決好他應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險而付出代價;(2) 在項目周期內(nèi)，分配的結(jié)果可以培養(yǎng)各方的理性和謹(jǐn)慎的行為，這意味著各方要有能力控制分配給自己的風(fēng)險，并為項目的成功而有效地工作[3]。

　　目前，學(xué)術(shù)界對于PPP項目的風(fēng)險分配原則已達成共識：由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。一方對某一風(fēng)險最有控制力意味在他處在最有利的位置，能減少風(fēng)險發(fā)生的概率和風(fēng)險發(fā)生時的損失，從而保證了控制風(fēng)險的一方用于控制風(fēng)險所花費的成本是最小的，同時由于風(fēng)險在某一方的控制力之內(nèi)，使其有動力為管理風(fēng)險而努力。按照上述風(fēng)險分配的原則，應(yīng)該把建設(shè)風(fēng)險分配給私人部門，因為私人部門處在最有利的位置控制項目的建設(shè)過程，他可以通過建設(shè)合同將建設(shè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給建設(shè)承包商，但他將仍然對公共部門負首要的責(zé)任;而有些風(fēng)險如政治風(fēng)險、法律變更風(fēng)險、國有化風(fēng)險則需要由更有控制力的公共部門來承擔(dān)，因為公共部門作為政府或政府的代表，有能力影響規(guī)章制度、政策、法律和其它規(guī)定，處在比私人部門更有利的位置來識別、評價和控制這些風(fēng)險。

　　在上述風(fēng)險分配原則的指導(dǎo)下，PPP項目的大部分風(fēng)險基本上都可以得到合理的分配，但僅限于容易判斷出哪一方更有控制力的風(fēng)險，而PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險，如不可抗力風(fēng)險。對于雙方都不具有控制力的風(fēng)險，分配時則應(yīng)綜合考慮風(fēng)險發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險時的成本、政府減少風(fēng)險發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私人部門承擔(dān)風(fēng)險的意愿。如果要私人部門承擔(dān)此風(fēng)險，則政府應(yīng)該給私人部門一定的補償，但私人部門要求的補償必須合理，最起碼要能為公共部門所接受。因此“承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配”也應(yīng)該成為項目風(fēng)險分配的一條原則。

　　另外，在實際項目中還存在常常易被忽略的情況：在合同的實施階段，項目的某些風(fēng)險可能會出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風(fēng)險帶來的損害比之前估計的要大的多。出現(xiàn)這種情況時，不能讓某一方單獨承擔(dān)這些接近于無限大的風(fēng)險，否則必將影響這些大風(fēng)險的承擔(dān)者管理項目的積極性，因此，應(yīng)該遵從“承擔(dān)的風(fēng)險要有上限”的原則。

　　綜上所述，PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)該遵從三條主要原則：(1)、由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險;(2)、承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配;(3)、承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。

　　風(fēng)險分配的目的是要達到最優(yōu)的、最合理的公平風(fēng)險分配，認為“采用PPP模式就是要把盡量多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門”和“承擔(dān)較多的風(fēng)險就可以獲得較多的回報(從而把承擔(dān)風(fēng)險看成是獲得高額回報的機會)”是錯誤的。事實上，讓私人部門承擔(dān)其無法承擔(dān)的風(fēng)險，一旦風(fēng)險發(fā)生時又缺乏控制能力，必然會降低提供公共設(shè)施或服務(wù)的效率和增加控制風(fēng)險的總成本(包括公共部門的成本)。提供公共設(shè)施或服務(wù)的效率(簡稱“效率”)和控制風(fēng)險的總成本(簡稱“總成本”)與風(fēng)險分配的關(guān)系如圖2所示。可以看出，效率和總成本與風(fēng)險分配的關(guān)系不是簡單的正相關(guān)或負相關(guān)的關(guān)系，只有達到最優(yōu)風(fēng)險分配時，才能達到效率最高和總成本最低。

　　4 PPP項目的風(fēng)險分配框架

　　風(fēng)險分配作為風(fēng)險管理的核心貫穿項目的整個合同期，為了幫助公共部門和私人部門更好地對PPP項目的風(fēng)險進行合理的分配，本文在上述風(fēng)險分配原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研、討論和試用，提出了一個風(fēng)險分配框架(見圖3)。在此風(fēng)險分配框架中，把PPP項目的風(fēng)險分配劃分為三個階段：

　　(1) 風(fēng)險的初步分配階段

　　風(fēng)險的初步分配發(fā)生在項目的可行性研究階段，通常這一階段是由公共部門來主導(dǎo)的，因為公共部門最了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況，最了解是否需要上馬一個項目。公共部門首先進行風(fēng)險識別，之后進行風(fēng)險分析，主要是計算風(fēng)險的發(fā)生概率和風(fēng)險發(fā)生時帶來的損害以及風(fēng)險價值(風(fēng)險價值=風(fēng)險發(fā)生的概率×風(fēng)險發(fā)生時帶來的損害)。

　　計算風(fēng)險價值的目的是：a) 在可行性研究階段判斷項目是否應(yīng)采用PPP模式;b) 在確定采用PPP模式后，為選擇最佳PPP模式投標(biāo)者提供評標(biāo)依據(jù)。由于各種風(fēng)險發(fā)生的時間是不一樣的，因此計算時應(yīng)考慮資金的時間價值。

　　風(fēng)險分析結(jié)束之后，公共部門根據(jù)分析風(fēng)險的結(jié)果初步判斷哪些風(fēng)險是在公共部門和私人部門控制力之內(nèi)的，哪些是雙方風(fēng)險控制力之外的，對于雙方控制力之外的風(fēng)險，留待下一階段分配。公共部門最有控制力的風(fēng)險是公共部門需要自留的，剩余的風(fēng)險則需要轉(zhuǎn)移給私人部門的，至此，風(fēng)險的初步分配結(jié)束(見圖3上部)。

　　需要注意的是，可轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險不僅包括傳統(tǒng)模式下由私人部門承擔(dān)的風(fēng)險，還包括在PPP模式下特有的應(yīng)該由私人部門承擔(dān)的風(fēng)險，因為私人部門擁有資金、技術(shù)和管理上的優(yōu)勢，同時還有在傳統(tǒng)模式下所沒有的承擔(dān)風(fēng)險的積極性。當(dāng)然，項目的情況不同，應(yīng)該轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險也不盡相同，需要具體情況具體分析。

　　(2) 風(fēng)險的全面分配階段(投標(biāo)與談判階段)

　　①私人部門就第一階段的初步風(fēng)險分配結(jié)果進行自我評估1，主要評估其擁有的資源(包括經(jīng)驗、技術(shù)、人才等)，據(jù)此判斷其對公共部門轉(zhuǎn)移給他的風(fēng)險是否具控制力。如果私人部門通過自我評估1確定對轉(zhuǎn)移給他的風(fēng)險最有控制力，則進行相應(yīng)的風(fēng)險管理;反之，則返回風(fēng)險分析階段。雙方控制力之內(nèi)的風(fēng)險主要根據(jù)風(fēng)險分配原則一進行分配(見圖3左上虛線框部分)。

　　②分配公共部門和私人部門控制力之外的風(fēng)險。雙方經(jīng)過談判確定風(fēng)險分配機制，之后私人部門計算風(fēng)險價值并進行自我評估2，主要是評估其對風(fēng)險的態(tài)度(厭惡或偏好)、擁有的資源(經(jīng)驗、技術(shù)、人才等)，然后結(jié)合風(fēng)險價值和自我評估2的結(jié)果提出風(fēng)險補償價格。如果公共部門接受，則雙方進行相應(yīng)的風(fēng)險管理;反之，則重新談判，修改風(fēng)險分配機制。如此循環(huán)，最終雙方達成一致。雙方控制能力之外的風(fēng)險主要根據(jù)風(fēng)險分配原則二進行分配(見圖3右上虛線框部分)。

　　在風(fēng)險全面分配階段，私人部門需要進行兩次自我評估：自我評估1和自我評估2。其中自我評估1不能考慮私人部門對待風(fēng)險的態(tài)度，因為自我評估1的目的是檢驗私人部門對風(fēng)險的客觀控制能力。按照風(fēng)險分配原則一，無論其對待風(fēng)險的態(tài)度如何，只要私人部門對風(fēng)險最有控制力，就應(yīng)該承擔(dān)分配給他的風(fēng)險。而自我評估2則需要考慮私人部門對待風(fēng)險的態(tài)度，因為私人部門要承擔(dān)其控制力之外的風(fēng)險應(yīng)該獲得一定的補償，而他對待風(fēng)險的態(tài)度是決定其要求風(fēng)險補償價格的影響因素之一。

　　公共部門和私人部門分別就雙方控制力之內(nèi)和控制力之外的風(fēng)險分配達成一致之后，雙方將簽訂合同，至此，風(fēng)險全面分配階段結(jié)束。

　　簽訂合同時還要根據(jù)風(fēng)險分配原則三設(shè)置調(diào)整條款，調(diào)整條款是指由于情況變化而影響了協(xié)議雙方的權(quán)利和義務(wù)平衡時，允許協(xié)議雙方重新審定協(xié)議并調(diào)整部分條款，以求再次達到雙方的權(quán)利和義務(wù)的平衡。在項目的建設(shè)和運營階段，項目可能會發(fā)生預(yù)料之外的對雙方有利或不利的變化，通過設(shè)置調(diào)整條款可以增強雙方的信心[4]。

　　(3) 風(fēng)險的跟蹤和再分配階段(建設(shè)和運營階段)。

　　公共部門和私人部門簽訂合同后，項目的風(fēng)險分配就進入了風(fēng)險的跟蹤和再分配階段，這一階段的主要任務(wù)是跟蹤已經(jīng)得到分配的風(fēng)險是否發(fā)生意料之外的變化或者出現(xiàn)未曾識別的風(fēng)險，然后進行風(fēng)險的再分配。

　　如果出現(xiàn)了未識別的風(fēng)險，則按照風(fēng)險初步分配階段的方法分析和初步分配風(fēng)險。如果已經(jīng)識別的風(fēng)險發(fā)生了雙方預(yù)料之外的變化，則需要判斷這種變化對項目是否有害，如果這種變化是有害的，則根據(jù)風(fēng)險分配原則三啟動調(diào)整條款進行風(fēng)險的再分配(見圖3左下虛線框部分);如果風(fēng)險發(fā)生的變化對項目是有利的，則對項目進行“對稱性風(fēng)險分配”。所謂“對稱性風(fēng)險分配”，就是合同在條款中規(guī)定，如果項目壽命期出現(xiàn)的變動(如原材料價格的下降時)帶來正面的影響即帶來收益時，允許雙方共同分享該收益。

　　5 結(jié)論

　　PPP項目的風(fēng)險分配是否合理是影響PPP項目成功的關(guān)鍵因素之一，公共部門和私人部門都應(yīng)該本著雙贏的態(tài)度就項目的風(fēng)險分配進行談判。分配項目的風(fēng)險時，不僅應(yīng)該遵從對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險的原則，還應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配和承擔(dān)的風(fēng)險要有上限的原則;為保證公共部門和私人部門權(quán)利和義務(wù)的平衡，在合同中還應(yīng)該設(shè)置調(diào)整條款，當(dāng)出現(xiàn)對項目有利的變化時，要進行對稱性風(fēng)險分配。風(fēng)險分配作為風(fēng)險管理的一個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)貫穿項目合同期的全過程，公共部門和私人部門應(yīng)該采用有效的措施管理各自分擔(dān)的風(fēng)險并盡可能幫助對方管理風(fēng)險，從而保證項目的正常進行。

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