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文/馬維輝
“做污水垃圾處理的中小型企業的應收賬款已普遍增加到營業收入的50%以上。”近日，全國工商聯環境服務業商會起草了《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》(以下簡稱《調研》)，結果顯示環保PPP項目在建設運營過程中仍存在諸多問題。
《調研》起草人之一、環境商會執行秘書長馬輝向《華夏時報》記者表示，企業反映較多的問題是政府不能按時足額支付費用，PPP協議因為政府領導干部調整不能履行等，過去十幾年這些問題曾經反復出現。
總體來講，環保企業目前對PPP的熱情非常高，但是在具體項目操作上還比較謹慎。未來，如果想讓更多的環保企業參與進來，政府方面還需要解決自身的問題。
應收賬款延期
2010年10月，原本隸屬于哈爾濱供排水集團公司的哈爾濱市文昌污水處理廠突然被轉讓給了清華同方(哈爾濱)水務有限公司(以下簡稱“清華同方”)，用來沖抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費。
2003年，哈爾濱市建設太平污水處理廠，為節省資金，采取了BOT的方式進行招標。最終，清華同方(哈爾濱)水務有限公司中標，特許經營期為25年。
根據合同，在特許經營期內，太平污水處理廠每處理1噸污水，哈爾濱市政府就要向其支付0.598元的污水處理費。但是，幾年下來，雖然污水處理廠一直運轉正常，但哈爾濱市政府方面卻沒有及時支付污水處理費。根據當地媒體報道，截至2010年10月，總計拖欠費用達一億六七千萬元。
在此背景下，哈爾濱市政府決定將文昌污水處理廠轉讓給清華同方，以此沖抵政府拖欠清華同方的污水處理費，以及未來一段時間的污水處理費。不足部分再由政府支付。
太平污水處理廠的案子并非個例，《調研》顯示，應收賬款延期或不足額支付是當前環保PPP的最主要問題。
還有的時候，地方政府因財政預算不足，沒有按照約定給已簽約項目足夠的撥款，卻要求項目按期完工及運營，也造成企業現金流壓力加大。
由于企業在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環境服務費用補償不到位、拖欠等未履約情況，企業也會以自有資金或自籌流動資金的方式先行墊付，結果增加了企業自身的財務成本。
政府違約
在環保PPP項目中，公共部門的管理也存在很多問題。
由于PPP項目準備和決策過程較長，其間政府部門負責PPP項目的決策層領導一旦變化，將對項目產生較大影響。在項目早期運作過程中，企業都會與地方政府初步討論確定一個合作協議框架。如果地方領導換屆或項目主管人員調整，企業大多數時候就得重新開展一輪新的談判，這使得項目的不確定性增加。
還有的地方政府在與企業簽訂的特許經營協議中注明，項目分為多期，前期環境服務價格較低，后期工程升級改造再調整價格。但政府換屆后，新任領導要在原址建設房地產項目，要求企業搬遷，并且后期工程要重新招標。
“企業普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應加強對下級政府的監督和履約檢查。”《調研》總結道。
《調研》顯示，在PPP項目的運營過程中，企業更關心調價周期和調價方式，以改善項目的盈利水平，社會資本進入環保行業的預期項目內部收益率約為6%-10%;而政府部門則以確保低價穩定的環境服務為出發點，雙方訴求存在一定矛盾。
在此情況下，一旦國家稅收政策發生變化，或者環境排放標準進行修訂，環境執法嚴度加大等，都將顯著影響項目的收益水平，企業在下一個調價周期前就需要承擔虧損。
E20環境產業研究院執行院長薛濤告訴本報記者，PPP項目應該有合理的利潤，否則私營資本參與PPP的積極性就會下降。而對于公益性項目來講，應該采用政府補貼的方式來解決這一矛盾。
PPP成政府融資工具
馬輝表示，雖然環保PPP項目存在這樣那樣的問題，但由于其體量更大，設計范圍更廣，更能發揮大型環保企業的優勢，所以企業參與熱情還是非常高的，只不過在具體項目的操作上企業還比較謹慎。
《調研》結果也顯示，環保企業在項目執行過程中傾向于與各地政府維護良好關系，適當妥協讓步以利于項目的長期運營。因此，目前明確以違約形式結束的項目并不多，環保企業與相關政府部門多次協商后，基本能夠以其它項目特許經營權轉讓、土地使用權轉讓等形式完成應收賬款或債務的置換。
政府方面之所以違約，主要是因為地方政府將PPP方式作為化解地方債務和融資的工具，對于招標項目沒有進行項目建議書、詳細設計方案、資金支付能力評估等基本準備工作，忽視了項目質量和支付保障能力等關鍵的風險來源，所以雙方合作后容易產生糾紛。
此外，企業方面也存在違約的情況。薛濤表示，一般PPP項目剛開始時政府比較強勢;簽了合同后，有的企業就開始趁機索要優惠條件、土地等，這個階段企業比較強勢;而到了后面的執行付費階段，還是政府強勢。
“社會資本違約也很多，導致雙方相互不信任，最終出現摩擦。”北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥說。
環境商會建議，未來，還需要進一步完善PPP的交易結構、監管架構等配套政策，以約束地方政府和企業的違約行為，降低PPP項目的違約風險，切實保障雙方的合法權益。
薛濤也表示，過去十多年，我們在BOT模式上已經積累了豐富、成功的經驗，PPP是BOT的2.0版，要求更高、更復雜。可以在認真總結BOT經驗的基礎上，改正不足的部分，這樣有助于PPP的順利推行。
“一個好的PPP，前期籌備的時間應該充分一些，同時要請好的咨詢公司，把合同文本寫得更細致些，應對各種不可預測的風險。”薛濤表示。
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