環保PPP盛宴看上去很美暗藏六類問題

發布日期：2015-10-08來源：21世紀經濟報道 編輯：宋珍珍

[摘要]在環境基礎設施建設領域采用PPP模式已不是一件新鮮事，從早期的BOT項目到現在，已經有十幾年歷史。隨著近兩年，PPP模式被熱捧，不少項目快速上馬，建設運營中存在的問題也集中爆發。

　　對此，國家發改委日前委托全國工商聯環境商會對存在問題進行調研。近期，全國工商聯環境商會完成了《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》報告，并上交給國家發改委。

　　調研報告指出，目前明確以違約形式結束項目的企業并不多。環保企業在與相關政府部門多次協商后，基本能以其它形式完成應收賬款或債務的置換。但是，環保PPP項目在建設運營過程中主要存在六大問題。

　　本報記者 王爾德 北京報道

　　環保PPP盛宴看上去很美，但未必真的好吃。

　　近期，全國工商聯環境服務業商會完成了《關于環境基礎設施項目違約情況的調研》(以下簡稱《調研》)，并上交給國家發改委。

　　“由于環境基礎設施項目的委托方基本為地方政府部門，環保企業在項目執行過程中傾向于與各地政府維護良好關系，適當妥協讓步以利于項目的長期運營。”全國工商聯環境服務業商會秘書長駱建華對21世紀經濟報道記者介紹，目前明確以違約形式結束項目的企業并不多。環保企業在與相關政府部門多次協商后，基本能夠以其它形式完成應收賬款或債務的置換。

　　“如果說到違約情況的話，可能政府與企業雙方都會存在，且以部分違約形式存在的居多。”上海濟邦投資咨詢有限公司董事總經理張燎對21世紀經濟報道記者分析。

　　駱建華介紹，“我們經過調研發現，環保PPP項目在建設運營過程中，主要存在六類問題。但大多數環保企業出于要維護與地方政府的關系考慮，不愿意公開談論自己遇到問題的具體PPP項目。”

　　應收賬款延期或不足額支付現象突出

　　《調研》指出，環保PPP項目存在的第一個問題是應收賬款延期或不足額支付。

　　具體而言，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務事業局、水務局、市容市政局等相關政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態，按月足額支付環境服務費用的政府部門基本較少。

　　調查發現，由于企業在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環境服務費用補償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間(月付或季付)出現未履約的情況，企業也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關運營成本，實質上以增加企業自身財務成本的方式化解矛盾。

　　環境服務業商會指出，目前，污水垃圾處理的中小型企業應收賬款已普遍增加到營業收入的50%以上。多數企業認為，對于市政公用項目提供的公共環境服務，地方政府應加強服務費用的支付保障，將其歸于年度地方財政預算列支管理，保證及時足額支付。

　　環保PPP項目存在的第二個問題是邊界模糊責任界定。環保企業在承接項目前都對特許經營權條款和技術方案進行反復論證，對可能發生的問題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規定的情況，還會出現爭議。例如，垃圾焚燒項目已與地方政府簽訂了框架協議，企業已開工建設，在建設過程或完工后，即使項目通過環評并符合國家和地方的各項環保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無法運營。

　　環境服務業商會指出，對于此類與當地公眾溝通的責任，具體由何方主體承擔，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項目延期后再協商或無限期停工已成常態。

　　“這個問題很重要，但在技術層面是可以解決。”張燎指出，雙方都有責任，但處于更多主動地位的地方政府更容易改變這個局面。“地方政府的問題在于公共管理方式比較粗略，過于偏向PPP項目整體的規模，而對合同條款約定不詳細。這種管理方式需要細化。”

　　同時，環境服務業商會發現環保PPP項目存在的第三個問題是，污水處理類項目實際處理量波動大。例如，市政項目中的污水進水量及垃圾日處理量實際值都遠高于合同約定處理量，給項目增加了額外壓力，長期超負荷運作使設備受損，有些污水處理廠因超過處理能力而被動出現排水不達標的現象。

　　特許經營合同條款有待完善

　　環保PPP項目存在的第四個問題特許經營合同條款有待完善。

　　駱建華指出，規范詳細的合同條款是保障項目運營的關鍵，項目需要厘清設計責任和風險邊界，如定價成本和服務價格涵蓋的范圍等。

　　其中，一類是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網改造資金或因排放標準提升導致的設備大規模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內的廣泛應用，類似狀況正在得到改善。現在某些企業采用TOT模式經營污水處理廠，政府購買管網服務，并支付污水處理服務費和排水設施服務費，以獲得市政公用設施的運營維護，就更易于調動社會資本的積極性。

　　另一類是企業的某些特許經營項目，進行精細化管理及技術改造后降低了成本，反而導致政府未來在核定價格時出現了降價，打擊了企業進行技術革新的主動性。多數企業認為，政府相關部門應在合同文本方面給予規范支持。

　　環境服務業商會指出，環保PPP存在的第五個問題是公共利益與企業凈利的矛盾。環境公共服務的價格調整機制歷來被社會資本詬病，政府不按照協議約定時間調價的現象比較常見。價格調整機制如何與物價指數、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業爭議的焦點之一。

　　如重慶某供水公司已經運行11年，其間只漲過一次水價。相對而言，企業更關心調價周期和調價方式，以改善項目的盈利水平，社會資本進入環保行業的預期項目內部收益率約為6%~10%。而政府部門則以確保低價穩定的環境服務為出發點，需要區分企業社會責任與政府公共責任。

　　“政府作為PPP項目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事。”張燎分析。

　　此外，環保PPP存在的第六個問題是公共部門的管理問題。PPP項目的前期準備階段，談判過程中要就項目可行性、收益、來源保障等開展調研和評估，雙方準備和決策過程較長。期間政府主管部門負責PPP項目決策層領導的變化影響較大，而私營部門運營管理人員的變動基本無影響。

　　比如，某地政府為了完成上級政府的環境績效考核指標，要求某企業承擔某縣一個小型項目，承諾以后將其它縣區域內的環保項目都打包給同一企業，但該領導簽約后調離了原崗位，新任領導擱置和拖延了原合約，事實上已經形成違約。

　　再如，某地特許經營協議注明分為多期，約定前期環境服務價格較低，后期工程升級改造再調整價格，但政府換屆后新任領導要在原址建設房地產項目，要求企業搬遷，并且后期工程要重新招標。企業普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應加強對下級政府的監督和履約檢查。

　　“環保PPP項目現在還存在落地比較慢的問題，這一問題亟待引起主管部門的重視。”博天環境集團董事長趙笠鈞對21世紀經濟報道記者表示。

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