商業銀行參與PPP的風險和防控之策

發布日期：2015-09-28來源：金融時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報記者 王璐

　　宗良 博士、研究員，先后就讀于武漢大學、中國人民大學、復旦大學(中美經濟學培訓班)、清華大學五道口金融學院，現任中國銀行國際金融研究所副所長、戰略發展部副總經理。2003年10月~2004年11月參加中組部和團中央組織的博士服務團，任江西省撫州市市長助理。近年主持了國家自然科學基金會、國家自然科學基金會、世界黃金協會等多項重大課題。先后發表論文200余篇。

　　近期，國家發改委、財政部等相繼頒布多個文件，旨在發揮PPP模式在促進基礎設施、公益事業等方面建設的作用。PPP是新型城鎮化建設的重要融資途徑，將給商業銀行帶來較大的機遇。對此，本報記者就我國商業銀行參與PPP的相關問題專訪了中國銀行國際金融研究所副所長宗良。

　　記者：從商業銀行的角度，您是如何看待PPP的?

　　宗良：PPP是政府和社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系。這一關系是以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮合作雙方優勢，進而能夠提高公共產品或服務的供應和質量。從商業銀行角度來看，PPP在履行其傳統功能作用的基礎之上，將會通過金融途徑強化銀行、政府以及民間的合作關系，從而更好地發揮PPP的功效。從商業銀行角度，PPP可以從三方面來理解：

　　第一，PPP是拓展綜合金融服務的重要抓手。作為拓展綜合金融服務的抓手，PPP模式以往較多地應用在公路、橋梁等基礎設施建設領域，而隨著合作范式的明確及法律法規的健全，未來PPP模式將滲透到城鎮化建設等關乎民生的更多領域，同時還能推動金融創新，這為商業銀行拓展包括資產、負債、服務類產品提供了廣闊的空間。

　　第二，PPP是銀、政、民合作的橋梁。商業銀行的加入將有助于促進民間資本參與、緩解地方債務壓力并盤活存量資產、提高政府公共服務的水平和效率。由于PPP項目多由當地政府主導，融資時間長、項目繁瑣，商業銀行提供融資支持不僅能滿足當前地方政府利益訴求，也能在未來較長時間跨度內，在更寬領域的銀、政、民業務合作創造條件。

　　第三，PPP是提升商業銀行經營水平的契機。PPP融資模式的興起將在為商業銀行提供投資新途徑的同時，倒逼銀行業加強自身的風險防范機制和金融創新能力，在客戶和項目選擇、特許經營權法律風險的研判、貸后管理的深度及持續性方面取得進展。

　　記者：目前為止，我國商業銀行參與PPP的情況如何?

　　宗良：目前，我國商業銀行參與PPP仍處于起步階段且發展冷熱不均，但也有獲得成功的案例，未來的發展前景總體向好可期。

　　一是已經起步，但冷熱不均。從全國范圍來看，PPP發展存在著明顯的冷熱不均現象。開發性金融機構由于過去對地方融資平臺貸款的模式依賴性較強，需要通過新的方式實現轉型，項目進展較好。商業銀行參與PPP項目的積極性仍待提高。一些商業銀行僅對存量項目進行續貸，而對新建項目基本上不予提供融資支持。監管部門沒有明確的支持PPP相關政策可能是影響其積極性的因素。

　　二是有成功案例，未來前景可期。雖然PPP在我國出現時間較短，但已有可供學習借鑒的成功案例。如北京地鐵四號線利用社會資本建設運營模式。2003 年設計完成的北京地鐵四號線PPP項目通過公開招標的方式，選定“首創—港鐵”聯合體為北京地鐵四號線項目的中標方。通過簽訂建成后為期30年的特許經營協議而確定了投資規模和投資回報率，并明確了雙方權利義務。如今北京地鐵四號線作為北京市政基礎設施極大地方便市民出行的同時，也通過其獨立運營和盈利能力給予了投資者相應的回報。

　　記者：我國商業銀行參與PPP主要有哪些模式?

　　宗良：與傳統貸款人角色不同，商業銀行在PPP項目中將承擔綜合化的融資服務角色：一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源;另一方面，銀行還將參與到項目的設計、開發等顧問服務，為項目開發提供咨詢服務。商業銀行參與的主要模式有:

　　一是投貸聯動模式。所謂投貸聯動模式，是指銀行集團(可以為合作方)通過發放貸款和運用投行資金的形式滿足PPP項目融資需求。發放貸款使得商業銀行成為PPP項目的債權人，投行資金的介入使得商業銀行成為PPP項目的股東，商業銀行既獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調節銀行收入結構。同時，貸款和投行資金聯動可以降低銀行大規模貸款帶來的風險，投行資金的參與也為銀行更好地參與PPP項目的運作提供了良好的契機。

　　二是貸款模式。在PPP的發展過程中，希望擴大來自各領域的投資,減小對債務資金的依賴,但總體看,銀行資金仍將發揮重要作用。貸款仍是一種重要模式，可在滿足項目建設所需資金的同時，為商業銀行提供了新的貸款投向。

　　三是借道銀行理財模式。銀行理財產品參與PPP項目主要是通過與信托公司等金融機構合作，由銀行募集資金和信托公司負責投資PPP項目。這種模式風險控制是主要考慮的因素，由于銀行理財資金或者信托作為機構投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨注入政府信用、項目失敗等特殊風險，因此銀行和信托在執行前，需要既做好盡職調查，規避項目法律風險和經營風險，又要確保項目擔保的可靠性，在最壞的事情發生的情況下，減少損失。

　　四是資產證券化模式。PPP資產證券化是指以項目未來收益權或特許經營權為保證的一種融資方式，因此，資產證券化主要適合經營性項目和準經營性項目。由于PPP項目大多屬于重要基礎設施和公益項目，有很高的安全性，具有很穩定的現金流，因此資產證券化是一種安全的融資方式。

　　記者：商業銀行參與PPP可能面臨哪些風險?

　　宗良：商業銀行參與PPP需要進行業務創新，在擴大業務范圍并提升競爭力的同時也會面臨一些風險：

　　一方面，市場化投資模式，沒有隱性兜底機制。與傳統模式不同，PPP模式下項目的各個參與方均實施風險共擔的原則。各方參與者共同分擔項目運營的風險，政府不需要承擔兜底的責任。這使得作為資金提供者的商業銀行將面臨包括信用風險、市場風險在內的多種風險因素。

　　另一方面，PPP項目存在較大的不確定性。與傳統基礎設施項目融資方式相比，PPP模式項目參與方多、周期長、融資金額大，可能導致建設過程中項目公司自身的建設周期、營運能力出現風險，而商業銀行進行長期融資也很可能導致自身的流動性危機。這些潛在風險均需要商業銀行在參與PPP項目時強化自身風險抵御能力，采用合理的風險分散和對沖機制，同時關注外部經濟環境的變化和政策調整等因素。

　　記者：那么我們應當如何規避風險，鼓勵商業銀行參與?

　　宗良：商業銀行應將風險防范意識滲透進項目投資的全過程當中。

　　首先，建立健全PPP專項風險管理體系。商業銀行建立專門的PPP項目風險管理體系，在加快基礎設施建設、PPP融資模式廣受重視的今天是十分必要的。針對PPP項目特性，商業銀行要建立專門的風險識別、評估、監測和控制體系。包括：一是培養專門的PPP項目風險管理人員;二是建立專門適應PPP項目的風險管理流程等。

　　其次，努力實現全周期動態管理。PPP項目從立項到完工、運營、移交各個階段是相輔相成的，上一個階段的風險因素如果沒能得到很好的防范將直接對下一個階段產生影響，因此銀行需建立針對項目全周期的動態化管理。

　　再次，重視貸前管理。PPP項目周期長、資金投入量大，涉及的風險因素多，這些特點都要求商業銀行更加重視貸前對項目風險的有效評估。銀行應及早介入，全面掌握投資規模、工程投標、資金預算等情況，這將大大降低融資階段的風險管理成本。

　　最后，利用銀行自身信息優勢。商業銀行可以通過先進的風險管理信息系統，隨時更新企業的風險信息并及時做出分析和判斷，以適應在PPP項目建設運營的漫長過程中出現的各種風險因素，并減小信息不對稱對銀行帶來的影響。

　　記者：請您談談商業銀行參與PPP的前景。

　　宗良：商業銀行參與PPP在我國未來的發展，前景應該是被看好的。

　　第一，商業銀行可望逐步擴大對PPP的參與。從目前來看，商業銀行仍將是PPP模式的重要融資來源，因此PPP模式的推廣將會為商業銀行帶來更多業務，提供更多發展機會。PPP項目所在的領域大多為基礎設施建設及民生相關領域，通過約定投資報酬或取得特許經營等方式，能夠更好地保證銀行投資資金相對較為安全的回報率，商業銀行的參與可望逐步擴大。

　　第二，商業銀行參與將促進融資模式的創新。PPP模式的推廣應用可以為商業銀行帶來包括投行、融資租賃、債券等在內的多元化的融資服務，也能夠帶來包括結算、賬戶管理、存款、國際結算、財務顧問等在內的基礎服務，不僅可以全面提高商業銀行的經營收益，還將極大地促進商業銀行金融創新。

　　第三，將有利于合理利用資金、促進項目的成功實施。PPP項目投入的基礎設施建設領域是針對國計民生的公共服務領域。以往根據公共物品所造成的市場失靈機制，使得民間資本很難主動投入到這些建設當中，這就要依靠商業銀行參與PPP項目。商業銀行雄厚的資本實力可以幫助政府加快落實公共服務設施的建設，從而達到改善民生的目的。而商業銀行作為有實力的機構投資者，可以帶動民間資本的投資，從而為PPP的良性運行提供條件。

　　第四，將為緩解地方政府債務壓力提供較好的途徑。PPP項目屬于較長期的基礎設施建設，資本需求量大而且投資周期長，引導社會各類資金的參與至關重要。商業銀行以其專業性、規模化的優勢，能夠對資金進行更加合理高效的運用和管理，又可以通過金融創新將這些原本流動性較差的長期債資本化，使其在金融市場中二次流通產生收益。因此，銀行參與PPP將有利于解決地方政府融資難的問題，也將緩解政府債務壓力。

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