風險管理：PPP項目實施的重中之重

發布日期：2015-09-25來源：中央人民政府網 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　(記者 張瑤瑤)風險管理貫穿PPP(政府和社會資本合作)項目的整個實施過程，而無論是政府部門還是社會資本，都會一方面感受到PPP項目風險管理的重要，另一方面更感受著PPP項目風險管理的難度之高。

　　作為財政部PPP中心專家和世界銀行公私基礎設施顧問機構(PPIAF)顧問，四川大學商學院工程管理教授陳傳認為，風險管理尤其是風險分擔是PPP項目實施中非常核心的一個內容。雖然我國在持續探索PPP模式，并積累了一定的BOT項目經驗，但對如何識別PPP項目風險、評估風險以及應對風險，仍然做得很不夠。要將PPP項目的風險管理做得更好，我們仍然有很長的路要走，需要重新審視對PPP項目下風險管理的理解。

　　難在風險識別

　　風險識別是PPP項目風險管理的關鍵，也是對PPP項目進行風險管理的難點所在。

　　“每一個PPP項目的風險識別和管理都是獨特的，需要根據具體項目進行具體分析。”陳傳表示。

　　一般而言，PPP項目所面臨的風險可能來自國家政策層面、行業層面、企業層面以及項目層面，而每一個層面所涉及到的風險又可細分為很多項。

　　陳傳表示，進行風險管理方案設計時，我們往往會借用書本上的一些一般性的風險管理框架或者其他項目的風險管理框架，對于PPP項目而言，這樣做是很危險的行為。因為不僅每一個PPP項目的風險都是獨特的，而且其風險識別也比我們想象中的要困難，有時可能會因為忽略了看似無足輕重的一個風險事件，而造成巨大的損失，讓人措手不及。

　　風險評估過于依賴經驗

　　對于PPP項目風險的評估主要有兩個路徑，一條是基于專家的經驗。“在很多PPP項目中，對可能發生風險的預估，常常是依靠具有豐富工程建設經驗專家的直覺判斷。因為實踐經驗豐富，專家們的經驗價值很高，但這種途徑對風險的識別具有一定的主觀性，其準確性和可靠性都存疑。”陳傳表示。

　　另一條對風險評估的路徑就是對數據進行足夠的積累和分析。但遺憾的是，我國基礎設施領域在數據積累上非常不足。陳傳舉例說，我國已經建設了成百上千個現代醫院，但如果真正要憑借數據對一個醫院建設項目工期延誤風險進行發生概率和影響的量化，那是很困難的，因為我們沒有這方面的足夠和準確的數據作為支撐。在國內大范圍推開PPP模式的情況下，我們要從現在開始有意識地進行數據的積累，然后再通過先進的分析方法來提高對未來項目進行風險量化的水平。

　　關鍵在風險分擔

　　在PPP項目實施方案中，風險分擔機制是政府和社會資本關注的焦點。風險分擔主要是通過項目公司和政府之間的項目合同達成的，目標是將風險和對應的回報進行匹配。建立起合理的風險分擔機制，可以使得項目整體更加物有所值。

　　陳傳表示，從理論上講，劃分政府和社會資本各自所承擔的風險有很多原則，如更有控制力的一方、更具承受力的一方和獲益更多的一方應承擔更多的風險等。在PPP項目中，若能很好地貫徹這些原則，理論上就可以有效解決風險分擔的問題，但事實并非如此。

　　“一般而言，社會資本是在已經確定了項目實施方案后的招投標環節，才真正介入到具體的PPP項目中。這時，多數PPP項目的風險已從政府自身的角度預先進行了初步分配，社會資本在風險分配當中是相對被動的，而且談判能力不足。”陳傳表示。

　　另外，陳傳表示，即使在PPP項目的實施方案中對風險進行了合理的分配，這一風險分配框架能否得到很好的貫徹也是一個問題。“PPP項目的風險分配工具就是項目合同，如果在項目合同的擬定過程中，咨詢公司或法務人員沒有很好的轉化能力，即沒有通過回報機制、退出機制等一系列的合同條款去貫徹項目風險分配的框架，或者說沒有將風險分配框架轉換成適當的合同文本，那也將讓PPP項目風險分配的合理性打折扣。”

　　“在PPP項目實施中，要建立合理的風險分擔機制，不僅是對政府部門和社會資本的一次考驗，也是對咨詢機構和法務工作者的一次考驗。”陳傳表示。

　　風險管理亦有風險

　　隨著PPP模式應用的不斷推進，PPP項目風險管理的重要性漸顯，不暴露出問題則已，一旦暴露出風險問題，其對一個PPP項目的影響是巨大的。

　　陳傳介紹，BOT是PPP模式中很普遍的一個種類，我國很多地方的高速公路建設都采用這一模式。一條高速公路PPP項目的交易結構設計主要基于對未來交通量的預估，但即便是雇傭頂尖的交通流預測機構，其結果的準確性也仍然難以保證。可以說，收費公路市場需求是非常難評估的一個風險。比如，在澳大利亞，就有幾條高速公路因市場需求的不確定性而面臨挑戰，其中，有一條高速公路預估每年有10萬輛車，而實際上只有2萬輛車，這使得高速公路還本付息出現了問題。

　　在我國PPP項目的實施中，也出現了類似的問題。上個世紀90年代，西部某省會城市通過PPP模式引入外國資本，建設了該市第六自來水廠B廠。在設計風險分配方案時，市政府將“水需求量波動”這一風險劃為政府承擔的風險之一。因為從當時水需求的數據分析來看，該市對自來水的需求是穩步提升的。但沒有想到，B 廠建成后，因亞洲金融危機和該市工業鏈調整等因素，全市用水的需求量大幅下降。為了消耗新建的B廠每天生產的40萬噸水，市自來水公司只能讓生產能力23 萬噸/每天的二廠和15萬噸/每天的五廠基本停產。當時，該市自來水公司所收水費的三分之二都用于支付B廠凈水采購費用，以至于B廠投產后的第一年，自來水公司就由盈利轉為虧損1.5億元。

　　陳傳表示，這樣的案例在PPP項目中是很典型的，一個PPP項目即便按照原則合理分配了風險，仍可能因對風險認識的不足，而承擔難以承受的損失。

　　從 PPP項目識別和準備階段需要進行的物有所值評價、財政承受能力論證，財務測算和實施方案編制，采購階段的項目采購文件/合同擬定和談判，實施階段的設計、建設、運營、績效評價，一直到移交階段的性能測試和資產交割，每一個環節都涉及風險管理。政府以及社會資本已充分認識到PPP項目風險管理的重要性，目前，財政部PPP中心已啟動有關PPP模式風險管理的課題，并將就PPP模式下的風險管理專門出版相關書籍。

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