市政環保領域PPP推進的六大障礙（上）

發布日期：2015-09-14來源：中國經濟時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　對于近日獲批的3.2萬億元的地方政府置換存量債券和16萬億元的地方政府債務限額，還有同期發布的相關文件中對投融資平臺的隱隱松綁之意，眾人爭論沸沸揚揚，尤其是其背后有PPP落地失利經濟拉動回歸老組合投融資平臺重生的輿論更為牽動人心。

　　PPP是否會由此半途而廢?為什么各級政府高調推進卻雷聲大雨點小?新型PPP會不會成為BT和投融資平臺的“化裝舞會”?市政環保領域除了建設部成功推進了十二年的“BOT”還能“整出什么花樣”?本文就此嘗試給出自己的見解。

　　投融資平臺轉型與PPP改革異曲同工

　　筆者認為，如果我們期許的PPP本身正如我們所說，不是以融資為要的話，這樣的曲折實屬正常并符合國情和事物發展規律：在目前地方政府和企業駕馭PPP的有限能力和不健全的法制環境背景下，PPP的發展必將有個曲折漫長的過程，而當前各項經濟指標的下落壓力又是中央政府必須面對的現實。

　　此外，按照“十二屆全國人大常委會第十六次會議”中的要求，嚴格區分企業債券還是政府債券，嚴禁將城投債納入地方政府債務的陳述，可以看到中央通過推進預算管理意圖約束地方舉債行為的邏輯依然繼續保持，而財政部所推動發起的千億級PPP基金也表露了其推進PPP的決心。

　　在2014年以來的逐項改革文件體系中，以“地方資產打包運營”、“混合所有制”和“地方國企市場化改革”等所推動的投融資平臺轉型，是和PPP呼應的另一方向的異口同聲的舉措，背后都是中央政府期許“市場配置發揮作用”的同一邏輯。其實，投融資平臺如果能成功地市場化轉型，一部分就是E20環境平臺所發布的環境產業戰略地圖(見圖一)中B方陣(地方公用事業國企)的由來，尤其對大家所關心的市政環保類的投融資平臺。以北京排水集團被列入投融資平臺被整頓并暫時喪失融資功能后的借機變革而獲得些許發展空間為例，政府應該更積極地給予地方供排水和環衛公司發展契機，因為這本就是環境產業發展的一股力量。這類具備專業潛力的地方公用事業國企的健康發展，不一定就意味著和PPP沖突，而應該表現為E20環境平臺發布的環境產業戰略地圖所描述的A方陣?穴PPP的社會資本方?雪與B方陣之間的正當競爭和共同發展。目前，已經做出典范的B方陣代表企業已經有不少，比如瀚藍環境(600323)，比如上海環境，在提到它們的名字的時候，很難再與我們熟悉的略帶貶義的“投融資平臺”掛上關系。

　　我們認為，考慮到我國政體的特性，地方政府易僅對上負責，地方人大的約束力到位機制尚需時日來建設，為避免在以經濟發展為中心的當前治理任務中地方政府行為反復異化(過去土地財政的過度和投融資平臺的放大導致的地方債務風險和盲目開發就是一例)，建立包括地方所屬國企的市場化獨立運行機制和PPP機制兩方面在內的地方政府與市場化企業之間的相當獨立、透明、合規、易于遠程監控的關系，是本次發揮市場配置作用的改革的內在邏輯，因此，這點也讓我們相信，PPP暫時的落地困難并不會減少中央政府在這個方向上推進的決心和努力。

　　推進PPP依然必要，但對癥下藥必須首先分而析之

　　即便允許投融資平臺獲得時間逐步轉型，PPP的社會資本方依然是承擔市場化重任的一支力量，否則無法根本性改變長期以來社會資本進入不暢、直接融資途徑依賴性過高等傳統問題，也無法發揮其成為地方投融資平臺轉型和國企提質增效的對標作用，而且也會影響行業成熟的重要指標之一——行業集中度的提高。近期有報道稱已發布的PPP項目目前實際簽約率只有13%，我懷疑在計算分子上扣除“偽PPP”，再考慮分母上添加還有未被正式認可或者胎死腹中的PPP項目，這個比例只有更低。PPP無法有效落地已成為引起各方焦慮的話題。

　　為解決這個問題，各方專家紛紛獻策。其實，考慮到PPP的復雜性，大而統地概括分析PPP無法落地的原因和解決方案，很難達到目的。應該根據不同領域PPP的各自特點，分別研究并給予針對性的解決方案，這背后還必須有相關部委之間的高度協同。

　　應優先推廣市政環保領域PPP

　　關于不同領域PPP的重要性之間的比較和選擇，筆者認為，考慮到環境問題的被關注度日益提高和環保本身的復雜性、巨額的歷史欠賬以及投資需求，環保領域應該在PPP的推廣中排在優先的位置。

　　為什么采用“市政環保”這樣一個合并的詞匯，作為PPP的相關度恰落在這兩個詞匯交集的區域，且在這兩個詞匯背后的子領域本身就是高度重疊，比如城市給排水和黑臭水體治理，產業主體也是如此，為達成最終的目標——環境效果，市政基礎設施和環境治理已經成為一個不可分離的系統，以至于必須將其統稱為一個門類來分析。根據E20環境平臺發布的九宮格(圖二)，與PPP高度相關的市政環保領域應該包括如圖中左下角的四個子區域。

　　如圖二所示，本文討論PPP有關的市政環保范疇，是首先去除市政類的非環保部分，比如交通和燃氣，供水相對特殊，由于產業主體無論A方陣還是B方陣均有涉及且與水體質量相關因此考慮在內，然后在范疇中補充環保類涉及水及固廢的其它部分。大氣環保領域被排除在外是因為既無市政設施存在，也無環境修復的任務，政府治理責任無法以PPP的方式為社會資本方所承接。

　　早期建設部順利推進排水、垃圾等PPP項目的原因

　　我們可以看到，在住建部城建司主管的市政領域中的部分子領域，其實一直是中國PPP最早成功大范圍落地的主戰場，早自2003年建設部所成功推進的特許經營改革，是國內最成功的PPP改革領域，尤其燃氣、排水、垃圾三項最為成功且普遍(后兩者屬于前文所述市政環保的范疇，而供水由于水務一體化的普遍存在和與水環境的緊密關系也被一并納入產業主體的普遍承接范圍)，以這幾個領域的市場化項目運營規模均超過50%來佐證。而其他PPP先期改革的領域(如電廠、大橋等)，由于各種各樣的原因，并未能成為主流。

　　之所以會形成如此局面，筆者認為有如下原因：

　　第一，作為市政設施具有的資產屬性、付費主體的客觀存在和穩定現金流相對比較容易對接資本市場。

　　第二，由于市政設施資本體量適中，且由分散在各市縣行政主體負責，不易被大型央企分而食之，留下社會資本可進入的空間(對比最早的電廠PPP模式未能推廣的原因之一)，同時其規模又不至于太小到不能被資本市場所追逐(比如公交)。

　　第三，時間點處于分稅制改革演進中期，2003年建設部以提升效率為目的的積極推動與地方政府的急迫融資需求恰好默契。

　　第四，特許經營中的燃氣項目公益性的阻礙相對較小(對比供水和供熱，燃氣付費被居民認為是理所當然，因為沒有公益歷史不叫“自來氣”)，而本質上屬于政府購買服務類型的PPP模式(我們認為與燃氣、供熱、公交和供水的特許經營的PPP模式有所區別)，包括單體污水廠和垃圾焚燒廠等項目，與百姓公益相關度相對較低(此處所述公益相關度與近年來出現的“鄰避效應”性質不同)，易于推行(這也是導致供水市場化進程后期減緩的原因之一)。

　　市政環保領域PPP須繼續突破

　　正如前面所述，目前包含“水十條”在內的各項文件及民意所帶來的較大的環保壓力下，各地政府在市政環保領域均有很大的PPP合作需求，而在這種情況下，能以超越原有單體PPP模式(BOT等)落地的項目卻極少。近期國家發改委公布的PPP示范項目中，我們看到被列入市政環保領域的其實均是十年前的標準特許經營BOT/TOT單體項目模式而已，總結來看，目前在絕大部分地區，仍未見到PPP項下對上述模式成功突破的普適性案例。

　　現在擺在面前的問題是，單體BOT項目的機會即將分配完畢，但是其運營狀況(包括特許經營管理本身)尚有很大的提高空間，而同時政府又要面對更有難度的環境治理需求(僅“水十條”就涉及近5萬億元之多的投資，相當于本次人大批準的地方債務總額的三成)。因此，如果市政環保領域的PPP想有所突破，來實際解決環境問題，一方面需要提高單體PPP模式的運營質量和特許經營管理水平，另外則需要實現更復雜的“系統性PPP模式”，超越在末端市政設施領域成熟的單體BOT模式，體現依據環境效果考核的系統性和長期運營兩個特點。

　　那么，有哪些問題阻礙市政環保領域的單體BOT類型的PPP項目走向穩定成熟，而又是什么阻礙了市政環保領域PPP新模式的落地和突破呢?請期待本文下篇。

　　(作者系北京大學環境學院E20聯合研究院副院長)

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