PPP項目的宏觀與微觀風險

發布日期：2015-09-02來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PPP模式是基礎設施建設與市政公用事業領域中最為高效的資源配置方式。我國第一個采用類PPP模式的項目是上個世紀80年代深圳市蛇口特區的工業區項目;隨著申奧成功，北京的奧運場館及配套基礎設施采用PPP模式進行建設。經過數十年的積累與沉淀，中國終迎來PPP模式全面鋪開的“盛宴”時期。

　　PPP模式所適用的基礎設施建設與市政公用事業領域的項目具有周期長、投資規模大、資金需求大等特征，并且在每個環節存在較多不確定因素，相對應存在各種風險。本文嘗試從宏觀和微觀的角度，以PPP操作流程的項目識別與項目準備階段為例，探討其中存在的各種風險。

　　一、PPP項目的宏觀風險

　　各種宏觀風險均可能導致處于識別或準備階段的PPP項目失敗。從宏觀層面可能導致PPP項目失敗的風險包括：政治風險、法律風險、市場風險以及不可抗力風險;以上四種宏觀風險存在于PPP項目的全操作流程與全生命周期。一般來說，政治風險和法律風險通常更多存在于項目識別階段，市場風險則更多出現在項目準備階段，不可抗力風險則無處不在。

　　PPP項目宏觀風險體系如下圖

　　政治風險指在PPP項目中因政府決策及相關政治因素所導致的各種風險，主要包括政治決策失誤風險、政治反對風險以及政府信用風險。政治決策失誤風險是指“政府的決策程序不規范、官僚作風、缺乏PPP的運作經驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長”等風險;政治反對風險是指“由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險”。政府信用風險是指“政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接危害”所產生的信用受損的風險。[①]

　　法律風險是指“由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險[②]”。目前PPP模式的法律法規體系并不健全，多以規范性文件與政策為主，不同政府部門頒布的規范性文件與政策存在沖突、矛盾或者不一致的情形下，將產生法律風險。

　　市場風險是指通過投融資、建設等工作所實施的PPP項目(主要以經營性項目為主)產生市場需求變化、收益不足或者收費變更等風險。市場需求變化風險是指“由于宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險”。市場收益不足風險是指“項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益”所產生的風險。收費變更風險是指“由于PPP產品或服務收費價格過高、過低或者收費調整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產生的風險”[③]。

　　不可抗力風險是指“合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰爭、禁運等”[④]。不可抗力風險是任何項目都會遭遇的風險。

　　二、PPP項目的微觀風險

　　依據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金【2014】113號)(以下簡稱“113號文”)的規定，PPP項目操作分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段。本部分將以項目識別和項目準備階段為例，從微觀層面(具體操作流程)來分析PPP項目具體存在的風險。

　　(一)項目識別階段的風險

　　在PPP項目識別階段，主要對基礎設施與公用事業領域的新建項目、改建項目以及存量公共資產項目進行識別與篩選，并通過物有所值論證和財政承受能力論證來判斷項目是否適合采用PPP模式。在項目識別階段主要存在的風險包括項目范圍的風險、項目主體的風險、兩個論證的風險以及可能存在的違約風險。

　　(二)項目準備階段的風險

　　項目準備階段的風險主要存在于項目實施機構、項目合同、采購方式、項目運作方式以及交易結構等方面。項目實施機構的潛在風險主要存在如何選擇適格主體、相應的授權內容與職責以及期限等方面;項目合同的潛在風險主要存在于項目邊界、交易條件、權利義務以及履約保證等環節;項目采購的潛在風險主要存在于如何依法選擇采購方式以及采購程序等方面;項目運作方式的潛在風險主要存在于如何選擇符合項目的運作方式;交易結構的潛在風險在于如何設置投融資結構以及項目回報機制。

　　三、結語：收益共享、風險合理共擔的PPP模式

　　政府與社會資本合作(PPP)模式是在基礎設施與公用事業領域，政府與社會資本通過合同形式共享收益、共擔風險，從而建立的平等、長期合作關系。PPP模式強調政府與社會資本在具體PPP項目中，通過政府購買社會資本提供的公共產品與公共服務實現收益共享，風險共擔。

　　依據113號文的要求，“按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控原則，……在政府與社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”。

　　從項目立項或者項目識別階段開始，倘若以法律服務為代表的第三方專業服務機構提供前期輔導和項目結構設計，厘清項目邊界條件、明確交易結構、運作方式等主要內容，將有助于項目“落地”并實現全流程規范性操作，真正實現收益共享、風險合理共擔!

　　[①]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，《中國軟科學》，2009年第5期。

　　[②]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，《中國軟科學》，2009年第5期。

　　[③]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，《中國軟科學》，2009年第5期。

　　[④]亓霞，柯永健，王守：《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，《中國軟科學》，2009年第5期。

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