PPP熱潮中的冷靜思考

發布日期：2015-08-18來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　清華大學建設管理系、清華大學恒隆房地產研究中心王守清、馮珂

　　自上世紀八十年代中期我國在沙角二期電廠首次采用BOT以來，PPP(含BOT、TOT等)在中國已經經過了近三十年的發展，并先后經歷了兩輪高潮，一是八十年代中后期到2000年初，大量港澳臺和外商參與了我國公路、電廠等基礎設施項目的建設;另一是2001年到2008年，在國家計委2001年發布的《關于促進和引導民間投資的若干意見》(計投資〔2001〕2653號)及建設部隨后出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)等文件指導下，大量民企涌入污水處理等市政公用事業項目。但隨著2009年四萬億刺激計劃的推出，地方政府獲得了充裕的信貸支持，社會資本參與基礎設施和公用事業項目的規模有所萎縮。

　　在前兩輪PPP的熱潮中雖然不乏成功的案例，但制度的缺失、經驗的不足以及政府和企業對PPP模式存在的一些錯誤認識和不規范做法都導致了一系列問題的產生。2014年以來，在中央及相關部委的力推下，PPP以其吸引社會資本、減輕政府財政負擔、促進政府治理模式改革中所可能發揮的作用而再次獲得全社會各界的關注，形成了前所未有的新一輪熱潮。本文在熱潮中進行冷靜思考，梳理對PPP的一些認識誤區，對PPP的推廣提出一些建議。

　　一、 推廣PPP模式中存在的認識誤區

　　(一) PPP適用范圍方面的認識誤區

　　對PPP模式的一種錯誤認識是認為PPP模式可適用于所有類別的公共產品供給。表現在實踐中，很多本可以由公共部門高效提供的公共產品或服務也通過PPP模式進行了供給。事實上，由于PPP項目普遍具有投資大、期限長、涉及面廣、風險多、合同復雜、談判耗時耗力、前期費用高等特點，若所實施的PPP項目缺乏物有所值(Value for Money，下文簡記作VfM)和財政承受力評估等方面的論證支撐，就很可能會因談判、合同管理、監管等方面成本的增加而使效率降低。正是因為PPP的這些特點，PPP模式有其特定的適用范圍，僅能作為政府主導的公共產品供給模式的一種補充而非替代。

　　一個項目是否適用PPP模式很大程度上決定于項目本身的性質，如技術的復雜性、收費的難易程度、生產或消費設施的規模、產品/服務產出要求的可明確界定性、政府的長期財政承受力(如果需要政府支付或補貼)、效率和服務水平的提高程度等因素。PPP模式的選擇還應充分考慮項目本身的特性和項目實施的內外部環境。綜合國內外實踐，儲量已探明的自然資源開發、獨立式可經營性基礎設施(如公路、橋梁、隧道、軌道交通、機場、港口)等最適合應用PPP模式，其次是燃氣、供水、供熱、污水和垃圾處理等市政公用事業類項目，再次為學校、醫院、養老院、監獄等社會事業項目，最后是城鎮化、產業新城等多類項目集合項目。反之，與國家安全密切相關(如國防和外交)或萬一失敗則后果嚴重(如核電站)或社會影響大(如公交汽車)的項目，或對項目的范圍(如智慧城市)、產出和服務的質量要求難以清晰界定(如軟件系統)或難以收費(如綜合管廊、流域治理)的項目，一般都比較難或甚至不適合采用PPP模式。

　　(二) PPP化解地方債務的認識誤區

　　在地方債務高企的背景下，PPP因其能引入社會資本、緩解公共產品供給的投資不足，而被當成了化解地方債務危機的靈丹妙藥，這種認識毫無疑問也是有失偏頗的。按照PPP項目的支付模式，可以把PPP項目劃分為經營性(用戶支付)、準經營性(用戶支付加政府支付或資源補償)和非經營性(政府支付或資源補償)等三種模式。在這之中，后兩種模式能夠在一定程度上延緩政府當期的財政支出，但歸根結底政府還是需要支付的，只不過是把當期的支付義務分攤到未來的二三十年了，因此同樣需經過政府財政承受力的論證。即使是僅需要政府部分支持或補償的PPP項目，隨著其數量的增加同樣會讓政府形成大量的長期債務。例如，采用PPP模式供給的城市軌道交通，雖然政府避免了建設期間大規模的一次性投入，但為維持項目的公益性，在項目的運營期間同樣需對投資者支付不少的票價補貼。

　　2015年5月19日，國務院辦公廳轉發的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)中提出，要將融資平臺存量公共服務項目逐步轉型為PPP項目，推動融資平臺公司與政府脫鉤，為借助PPP模式化解地方債務危機提供了較為具體的實施方案。從政府的財政情況來看，在政府短期和長期財政均較為緊張的情況下，可優先將PPP應用于用戶支付的經營性項目，如收費高速公路、橋梁、隧道等基礎設施項目等;政府短期財政緊張，長期財政寬松時，可選擇用戶支付加政府資源補償的準經營性項目，如供水、污水和污水處理、醫院、養老院等公用事業項目;政府短期財政和長期財政均較為寬松時，可選擇非經營性的社會公益項目，如公園、學校、博物館等。

　　(三) PPP提高供給效率的認識誤區

　　采用PPP模式并不必然帶來公共品供給效率的提高，其作用的發揮離不開配套法規和制度的支持、規范透明的流程和公平的風險分擔(通過合同落實)。在采用PPP模式的項目中，若合同簽訂得不夠公平、政府監管和公眾監督難以到位、項目執行過程公開透明不足，企業可能會以利潤最大化為目標，而帶來忽視社會責任、犧牲服務質量等現象。PPP模式的本質在于政府購買的對象不再是某一項固定的資產，而是由企業所提供的滿足特定質量、服務和價格等規則和要求的一整套產品或服務。因此，在是否采用PPP模式的決策中，政府應該著重關注應用PPP模式能否提高項目的建設和運行效率，如帶來項目產品或服務價格的降低、服務水平的提高等。

　　項目建設質量的提高將有效減少項目運營階段的維護更新費用支出，在PPP模式下，企業參與或主導了項目的規劃、設計、融資、建造、運營、維修和移交等各個階段，為企業采取新技術、新工藝以節約全壽命周期成本創造了條件。能否通過合理的機制設計，如前期設計、融資安排等，讓企業承擔專業風險、發揮技術優勢和提高效率將成為PPP項目能否成功的關鍵。一般對于設計、建設和運營全過程集成要求高的項目而言，較易通過采用PPP的模式獲得全過程的集成優化優勢，可以有效降低項目的全壽命周期成本，取得較高的供給效率。

　　二、 對推廣PPP模式的幾點建議

　　PPP模式作用的發揮離不開配套制度的支持。我國目前的PPP實施環境仍存在著諸多制度性的缺陷和障礙，給PPP模式的成功推廣造成了一定的阻礙。為進一步推廣PPP模式，現針對PPP推廣中存在的一些難點提出幾點建議。

　　(一) 相關法律法規有待完善

　　與PPP實踐成熟的國家相比，我國PPP實施的法律環境仍存在著上位法缺乏和配套措施不夠完善等缺點。雖然中央政府各部委針對PPP模式的推廣和實施已推出了一系列的規章制度，并取得了一定的效果，但考慮到以下原因仍有制定專門的特許經營法或PPP法的必要：一，現行法律制度中仍有部分阻礙PPP推行的制度，如土地招拍掛制度、稅收制度、會計準則和銀行法等，部委出臺的規章政策的法律效力不如這些法律;二，PPP項目周期一般長達10到30年，靠三四年一修的短期規章政策文件來規范，在政府信用不足時不能給投資者足夠的信心，甚至造成了投資者的風險;三，缺乏一部上位法加以協調，當出現各部委之間出現不同政策甚至沖突時，容易讓地方政府和投資者難以適從。

　　其次，對于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業界仍存在爭議。由財政部2014年11月29日發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)第三部分“爭議解決”中規定：在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。但按照2015年5月1日起施行的修訂后的《行政訴訟法》中的相關規定，“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議”的公民、法人和其他組織可向法院提起訴訟?！缎姓V訟法》的有關規定意味著社會資本與政府部門簽訂的特許權合同屬于行政合同的范疇，而不是同等地位的民事主體之間的民事合同。鑒于5月19日頒布的國發42號文中突出強調了政府與社會資本在PPP模式中應處于“平等協商”的地位，張燎在點評42號文時指出，PPP合同雖然不屬于完全的民事法律關系，但涉及服務提供和對價支付的相關合同應被歸入民事合同關系。綜上，若將PPP合同簡單的歸類為行政合同，無疑會增加社會投資者的疑慮，應給予社會投資者依法申請仲裁甚至提出民事訴訟的一定權利。

　　最后，PPP實施有關的諸多法律配套措施仍存在著力度不足或難以落地的問題，如國務院2014年8月11日出臺的《關于支持鐵路建設、實施土地綜合開發的意見》(國辦發〔2014〕37號)、財政部與稅務總局給予公共基礎設施項目企業所得稅“三免三減半”政策等。但目前的鼓勵政策遠不足以吸引企業特別是民營企業。國家發改委今年1月發布的《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎〔2015〕49號)稱，創新投融資體制，實施軌道交通導向型土地綜合開發，吸引社會資本通過特許經營等多種形式參與建設和運營。雖然，土地資產至今仍是地方融資平臺手中最重要的資產，在如何PPP設計中發揮土地資產的作用，但目前國土部門并無具體的文件出臺。2014年12月，國務院發布了《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》(國發〔2014〕62號)， 62號文的初衷是清理規范一些擾亂市場秩序的稅收優惠政策，但在打破市場競爭壁壘的同時，客觀上也壓縮了企業能享受到的稅收優惠扶持，加重了企業負擔，因此頒發之初就引起了較為強烈的反應和質疑。2015年5月10日，國務院下發了《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》(國發〔2015〕25號)，實質上暫停了62號文的相關工作。

　　(二) 頂層設計有待推進

　　國內外經驗表明，設立國家層面的PPP協調機構對于促進PPP的健康發展具有重要的作用。推進PPP發展、成立國家層面的PPP中心有其內在的必要性。首先，對于跨區域的PPP項目，涉及到投資者與不同地區的政府之間的溝通，亟需PPP中心在協調溝通工作上予以支持。其次，PPP項目的實施過程中也涉及到在政府不同行業主管部門之間的溝通工作。若采取一事一議的形式設立臨時工作小組，則不夠穩定，不能給投資者以信心。若由投資者自行與各部門進行溝通，則會增加協調成本和項目造價。

　　總之，PPP涉及領域眾多，不是任何一個部委能夠單獨完全掌握的。因此，在國家層面，建議設立一專門的協調機構，承擔協調和管理項目立項、評估、篩選、招投標、監管、統計、經驗總結、制定實施指南和示范合同等功能。如果不能成立有形的實體機構，則也應成立一套由某部委牽頭的跨部委協調機制，特別是發改委、財政部和所涉及的行業主管部委。所成立的PPP協調機構的主要精力不是主要負責具體項目的審批等相關工作，更主要的是以頂層設計的形式參與到PPP相關的先進經驗和做法的推廣中去，著力解決PPP相關法律法規之間的沖突，促進PPP實施環境和流程的改善。除國家層面設立的有形或無形的協調機構外，在省市層面雖然無需建立有形的機構，但也應有配套的協調機制，負責其行政管轄區域內PPP相關的協調等工作。

　　(三) 績效監管有待加強

　　建立完善的績效監管和公眾監督制度，是保障PPP項目運行效率的必然要求。PPP項目的績效監管應當包括準入和建設運營兩個階段的監管。準入監管是指在PPP項目的立項階段和特許經營者的選擇等的監管。在PPP項目立項階段，應通過VfM評價和政府財政承受能力論證，來確保項目采用PPP模式實施的必要性和可行性。在特許經營者的選擇中，應通過競爭性方式如公開招投標和競爭性磋商或談判等方式挑選出報價合理、具有相應技術管理專長、能高效提供所需公共產品/服務的企業或聯合體作為中標者。建設運營階段監管是指對項目建設和運營期間績效水平的監管。具體來講，應當從PPP項目全生命周期的角度出發，對項目的質量績效，運營績效和移交績效等內容進行考核，從企業提供的產品、服務質量、對環境的影響等維度進行評價，以避免項目公司“重眼前，輕長遠”和“重建設、輕運營”等短視行為的發生。政府監管的主體可以是政府部門、政府授權的第三方，也可以是政府與第三方聯合，也可吸納放貸方債權人(如世行監管項目的招投標、財務和環境影響評價)的參與。

　　由于絕大多數PPP項目均屬于公共基礎設施或公用事業等公共產品，與公眾利益密切相關，缺乏公眾參與決策和監督的項目易出現投資者為追求個人利益的片面最大化，而減少項目建設期的成本投入、降低項目運營期內服務質量，最終造成對社會公共利益的損害。因此，必須建立公眾參與決策和監督制度，這有助于保證項目實施過程中的公開透明和VfM的實現。在項目的立項階段，可利用民意調查和公開聽證等手段聽取公眾對項目實施的意見。從項目規劃到簽訂特許權協議的整個過程中，也應充分重視民眾的參與權和知情權，從項目實施的規章制度層面細化各個環節公眾的參與機制。此類機制包括但不限于建立一定的信息公開制度和程序，對項目的資金使用情況適當加以公開，在PPP項目的公司治理中引入政府和相關代表的觀察員等。

　　(四) 物有所值有待細化

　　前面提及，并非所有的公共項目都適合采用PPP模式，在確定何種項目適合采用PPP模式的過程中，要應用VfM理念和評估方法。VfM是國際上通行的用于評估傳統上由政府負責供給的公共產品是否可運用政府和社會資本合作的模式加以提供的評價體系。我國目前的PPP實踐中，尚缺少VfM評估制度，相應的評價方法也沒有出臺。雖然財政部2015年4月7日印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)及國務院辦公廳5月19日印發的42號文中都提到了應將財政承受能力論證作為項目篩選的標準之一，但對于項目前期立項中非常重要的VfM評價涉及不多。6月1日起開始施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中，提出了特許經營項目實施方案應當包括可行性分析，包括對 “降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析測算”，該表述實際上包括了VfM評價的主要內容，但對如何進行評價等細節仍不夠具體。

　　一般而言，在對特定項目的VfM評價中需要從以下三個方面進行考慮，首先，是直觀上的性價比，即企業所提供的產品和服務的性能和質量等與項目實施總成本相比應當最優;其次，是從全生命周期來衡量的價格最優，即從項目的建設、運營到移交整個階段的單位價格最低。最后，是從整個項目的經濟和社會效益的角度來綜合考慮的性價比最高，即充分考慮項目實施過程中的經濟表現和環境影響，將項目質量，價格和效益都納入考慮的范圍內。

　　同時，項目的VfM評價也應遵循以下一般性的原則：反映PPP項目的自身特點，全面客觀的反映項目的社會效益，以及將定量與定性指標相結合。能定量評價的應當定量，不能定量的但重要的定性指標也應當加以考慮，不能一味追求定量指標而忽視了重要的定性指標。具體操作中，在項目的招投標環節，政府需要通過充分的競爭，選出能夠提供VfM的產品或服務的投資者。在項目的實施運營階段，政府應主要關注產品質量、服務水平和單位價格等要素。要注重對項目風險的合理分擔，切忌對項目的回報率做出承諾，以免企業喪失提高效率和改進服務的動力。

　　(五) 地方政府信用有待重視

　　PPP項目持續時間往往長達幾十年，能否在漫長的項目期間內，保證企業投資的安全性并獲得合理的回報是吸引企業參與PPP模式的核心問題之一。通過對PPP典型失敗案例的分析可以發現，“政府信用”問題是導致絕大多數項目失敗的主要原因之一。在以往的PPP實踐中，部分地方政府僅將PPP當作一種融資工具，在項目前期未對PPP實施中可能存在的風險和問題進行充分的考慮，也未在特許權協議中對雙方的權責分配進行合理的設計，出于吸引投資者的目的而開出一系列空頭支票，在后期執行過程中發現了問題拒絕履約，進而導致了諸多項目在運行中受阻，使原本是多方互利的項目陷入了政府與企業間相互扯皮的境地。

　　42號文中明確提出在PPP模式的推廣中要遵從“重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥”的實施原則，將促進政府誠實守信、樹立契約意識擺在了重要的位置。政府履約守信意識的培養需要長期的努力。為保證企業投資的安全性，需要建立完善的回款支付保障體系，并在政府的年度財政預算中加以明確，對財政的支付形式等也需要由相應的配套措施。在目前法規政策、地方政府信用難以完全讓投資者放心的條件下，社會投資者特別是民企肯定需要對PPP項目進行控股或擁有較強的控制能力。否則，企業可能會缺乏投資的意愿或者僅著眼于短期利益，在乎短期投資的快速回收而非長期投資的收益。當然，政府可出資并派遣代表作為項目的股東參與項目的治理，也可不參與日常的管理但對關鍵問題享有一票決策或否決的權利。另外，當產生涉及PPP合同的相關爭議時，如何解決爭議也是對政府信譽的一大考驗。

　　三、結語

　　目前我國正處于新型城鎮化的高速進程中，對基礎設施和公用事業等公共產品有巨大需求。傳統上由政府一手包辦的公共品供給模式普遍存在著“政府失靈”問題，導致社會公共產品供給效率的低下，服務質量難以提高;而日益高攀的政府債務也給依靠地方土地財政的融資模式提出了挑戰，并造成了社會公共產品供給的相對短缺。這些問題都給新型城鎮化的順利推進造成了阻礙。在此背景下， PPP因其在拓寬項目融資渠道、增加公共產品供給、促進政府管理模式轉變和提高效率等方面的重要作用而被各界特別是政府看好。但PPP并非新鮮事物，也絕非萬能藥。面對當下PPP火熱的發展情形，更需要冷靜客觀對待PPP，只有正確理解和規范運作，才能讓PPP在新型城鎮化中更好的發揮作用。

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