風險共擔缺位 銀行介入PPP慎之又慎

發布日期：2015-07-30來源：金融時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在地方融資平臺受限后，PPP 模式方興未艾，正加速成為新型城鎮化建設中地方新的融資模式，PPP項目也有望成為繼地方融資平臺之后商業銀行的又一大貸款投向。

　　不過，一些“虛假”的PPP項目也隱藏其中，其中可能存在的期限錯配和信用風險需要銀行警惕。

　　當前地方政府PPP項目推進正如火如荼。

　　重慶日前再次簽下1300億元的PPP項目大單，發改委7月28日也表示，建立了PPP項目庫，發布了1043個項目，總投資額達到1.97萬億元，同時表示下半年要抓好抓實PPP項目的落地。

　　在地方融資平臺受限后，PPP 模式方興未艾，正加速成為新型城鎮化建設中地方新的融資模式，PPP項目也有望成為繼地方融資平臺之后商業銀行的又一大貸款投向。

　　不過，據媒體報道，在這么大規模的PPP項目中，一些“虛假”的PPP項目也隱藏其中，其中可能存在的期限錯配和信用風險需要銀行警惕。

　　融資平臺或“曲線”參與PPP

　　財政部6月末下發通知，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　實際上，這背后正反映了地方政府難以抑制的融資沖動，有媒體分析稱，地方政府簡單地把PPP模式看成一種替代融資平臺的融資工具。

　　一位銀行人士告訴記者，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)下發后，地方融資渠道受阻，地方融資平臺最大的資產就是土地，但是現在土地價格下滑，而且土地財政也不可持續，所以地方融資平臺急需后續融資“輸血”，PPP成為了地方政府籌集基建資金、增加投資的主要渠道之一。

　　此前就有媒體報道稱，地方政府融資平臺正在通過私定協議等方式，“曲線”參與PPP項目，以保持地方平臺的融資功能。

　　一位銀行授信評審部門人士告訴記者，實際上目前中國的一些PPP模式中，社會資本不僅包括民營資本，有一些國有企業也參與其中，這其中也包括了地方政府融資平臺。

　　此前財政部規定，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬于PPP模式中的社會資本。有分析稱，本級平臺無法作為一個社會資本對項目的價值、風險進行相對獨立的判斷。這種PPP項目沒有經過市場的檢驗，比真正PPP項目的風險更大。

　　不過，今年5月中旬國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(42號文)對這一條件有所放寬，明確了合規的地方政府融資平臺公司可以作為社會資本參與PPP項目。但前提是，融資平臺已與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，今后不再承擔地方政府舉債融資職能。

　　42號文同時也強調，嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。有業內人士也表示，這其實還是給地方政府留下很大的操作空間，未與政府脫鉤的融資平臺參與PPP項目實際上相當于增加政府的隱形負債風險。

　　警惕地方政府“甩包袱”

　　有分析機構認為，由于優質的政府項目稀缺，PPP項目將成為商業銀行的重要貸款投向。不過，上述銀行授信評審部門人士表示，目前符合條件的能通過 PPP模式籌集資金的優質項目并不多，有些倉促上馬，交易結構不夠完善，存在較多不確定性，并且沒有了政府信用的兜底，對于項目的主要出資人銀行來說風險是比較大的。

　　有分析認為，此前BT模式是建筑行業經常使用的模式，由于政府承諾負擔項目期間的融資利息支出，因此私人部門和銀行參與的積極性很高。不過曾經被廣泛使用的BT模式并不在此次PPP模式中，目前的PPP模式，由于缺少政府隱形信用，銀行需要重新設計風險評估體系。換言之，對于還款，銀行原先只需要評估政府的財政實力，而現在需要評估的是PPP項目運營方的專業能力。

　　上述銀行業內人士告訴記者，PPP項目一個很大的風險隱患就在于參與企業和項目的信用取代了政府的隱性擔保，由于涉及到多個參與主體，有一個出現違約情況，將直接影響整個項目。“在當前經濟形勢下，企業的債務水平也普遍很高，因此對社會資本的考量也非常重要。”該人士強調。

　　同時，企業一旦參與運營，意味著企業和政府之間就形成一個契約關系，企業和政府是平等的關系，需要利益共享，風險共擔。因此要強調政府履約，這對想參與PPP項目的企業而言非常重要，以前這方面問題頗多也是社會資本不敢介入PPP項目的一大顧慮所在。

　　在6月份財政部召開的貫徹落實PPP指導意見全國電視電話會議上，財政部副部長張少春表示，在運用PPP模式時，不能再簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，不能把推廣PPP當作又一次“甩包袱”。

　　實際上，現在地方政府積極但企業熱情不高的情況，已經影響了PPP項目簽約率。上述銀行業內人士表示，如果政府存在職能越位、缺位問題，使社會資本承擔的風險和所得回報失衡，這對PPP項目而言也是很大的風險隱患。

　　創新PPP金融產品

　　按照決策層的思路，PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。不過，進一步完善PPP模式的政策細則有待時日，因此盡管銀行看好PPP的發展，但積極并審慎地介入仍是目前各大銀行共同采取的措施。

　　上述銀行授信評審部門人士表示，其實不規范的PPP項目很容易識別，但最重要的是真正的風險共擔機制還未形成，銀行只能慎之又慎。

　　有媒體此前援引分析機構觀點認為，PPP項目“明股實債”是目前客觀存在的一個現象，也是在目前情況下使得各方利益都能得到兼顧的方式。

　　據相關媒體報道，銀行在辦理PPP項目融資時，根據項目所處區域不同安排了不同級別的辦理方式。對于PPP項目公司，即貸款主體的條件則更嚴格，如信用評級、資產負債率、實收資本等都提出嚴格要求。同時還有項目本身的資本金比例、擔保等多項條件。

　　與傳統貸款人角色不同，商業銀行在PPP項目中將擔當綜合化的融資服務咨詢機構。一方面，銀行為PPP項目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險、信托等;另一方面，銀行將積極參與到項目的設計、開發等顧問服務，為項目開發提供咨詢。

　　上述銀行人士認為，就銀行而言，更為重要的是創新PPP金融產品，在參與PPP項目的同時，保證政府債務有序過渡。

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