PPP盛宴背后：落地面臨六道坎

發布日期：2015-07-10來源：新華網編輯：宋珍珍

[摘要]

文/汪文品

　　2015年行程過半，半年內PPP模式在各地風生水起，各省市推出的PPP(政府和社會資本合作模式)項目已經高達2萬多億元的規模。在這股熱潮中，泡沫與亂象兼有，而財政部最近也頻繁發聲闡述PPP的深層次意義。

　　與此同時，PPP項目正迎來一輪大清查。財政部6月26日印發了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(以下簡稱57號文)，其中明確規定，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　這意味著，不符合要求將無法獲得財政補貼，也不會被即將成立的PPP基金視為潛在的合作對象，57號文的出臺表明財政部對PPP項目的要求正越來越嚴格。

　　PPP落地面臨6道坎

　　經過近2年的實踐和探索，PPP模式在我國的推廣速度很快。記者獲悉，財政部正組織開展第二批示范項目評選工作，嚴格篩選出適宜采用PPP模式的項目。此前，財政部評選出了首批30個、總投資額1800億元的示范項目，旨在形成“樣本”和“標桿”，發揮示范效應。

　　由于PPP落地存在種種困難，財政部正在對各地的示范項目進行督導并加強業務指導和技術支持。在最新舉辦的第12次文津圓桌閉門研討會上，財政部金融司司長孫曉霞表示，從各地反饋的情況看，推廣PPP面臨六大困難：

　　一是觀念認識轉變難。部分地方認識不夠全面，把思想局限在緩解債務壓力上，將推廣PPP當做又一次“甩包袱”，沒有放到營造良好的政策環境上，把注意力轉向加強監管上。面對這一創新理念，部分地方甚至在推廣PPP中存在畏難情緒。

　　二是規范推廣運用難。在當前財政收支矛盾較為突出的情況下，一些地方將PPP簡單等同于新的融資渠道，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將部分項目包裝成PPP模式。

　　三是社會資本尋求難。社會資本特別是民營企業，參與PPP項目的積極性不高，主要是個別地方政府契約意識薄弱影響了社會資本積極性，同時，地鐵、軌道交通等部分領域市場化程度不高，有實力、具備對外投資運營實力的社會資本十分有限。

　　四是工作協調推進難。相關部門在項目立項、規劃等方面，形成了固化的行業運作思路和習慣，PPP作為一項體制機制創新，實施時難度和阻力很大。

　　五是操作實施過程難。地方政府和項目實施機構既缺乏真正熟悉政策和業務的人員，又缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對不足，在項目談判的過程中，甚至難以與社會資本(特別是境外資本)“在一個平臺上對話”。

　　六是融資渠道通暢難。目前，PPP項目融資主要依靠銀行貸款，銀行對項目資本金比例要求較高并需提供擔保，難以實現無追索或有追索的項目融資，融資成本較高。

　　中交建總裁助理、投資事業部總經理趙喜安告訴記者，PPP雖然是政府和社會資本風險共擔，但最終往往是作為弱勢群體的社會資本承擔更多風險。盡管57號文明確項目采購要嚴格執行有關規定，但非經營性項目和傳統的BT項目之間嚴格的區分、非經營項目的運營核心是什么等等概念還需要政府文件進一步明確。

　　多舉措規范管理PPP

　　57號文明確，項目示范是財政部門規范推廣PPP模式的重要抓手。各級財政部門要切實加強示范項目的組織領導，配備必要的業務骨干人員，保證各項工作有序推進。

　　財政部政府與社會資本合作中心副主任焦小平認為，2014年起財政部主導推進的PPP工作，是一項綜合性改革措施，涉及行政體制改革、財政體制改革、公共產品供給管理體制改革和投融資體制改革。它從治理和管理兩個層面來考慮，更強調長期性、系統性、整體性、結果導向和績效評價。

　　據悉，財政部目前正多舉并進“真刀實槍”推進具體工作，著重在“快”字、在“實”字上做文章。一方面財政部加快完善制度建設，抓緊制定PPP項目財政管理辦法，制訂PPP項目標準化合同范文和分行業合同，做好PPP立法準備工作;另一方面，健全政策扶持體系，研究設立中國PPP融資支持基金，研究出臺“以獎代補”措施，完善專項轉移支付資金管理辦法、稅收優惠政策;此外，還大力開展項目示范工作，對首批示范項目進行督導，加強業務指導和技術支持，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資。籌備第二批備選的PPP示范項目;并且注重打造PPP綜合信息平臺，推進專家庫和項目庫建設工作。

　　在財政部大力推動下，地方政府和各級財政部門陸續公布擬實施PPP項目名單，涵蓋交通、市政、醫療、環保等多個領域，預計總投資近2萬億元。

　　為鼓勵和引導社會資本積極參與PPP項目，財政部協調行業主管部門，整合政策資源，以資金為抓手，推進相關重點領域PPP項目推介工作;推動金融機構創新符合PPP模式特點的信貸評審方式，鼓勵保險公司、社會保險資金為PPP模式提供長期、穩定的資金來源;完善專項轉移支付政策，出臺首批PPP項目資金性支持政策，探索建立PPP資金支持政策有效形式，支持符合條件的項目申請保障性安居工程貸款貼息等政策支持。

　　不過，在業界看來，PPP項目的規范化還需要更多的綜合配套政策支持，如涉及稅收、銀行、國土等部門。

　　6月1日起正式施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中，將能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程五大行業確定為特許經營領域，明確了創新金融服務模式、政府承擔違約責任以及減少PPP項目審批環節。

　　清華大學建設管理系教授、清華大學國際工程項目管理研究院副院長王守清告訴記者，“做PPP必須實現政府和企業之間真正的風險分擔，由最有能力管理某風險的那方承擔該風險，以實現物有所值。”

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