熱潮伴著亂象 2萬億PPP項目要“打假”

發布日期：2015-07-08來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文|趙超霖

　　2015年，已走過半程。PPP模式在向地方操作層面推進的過程，熱潮中伴有泡沫和亂象。泡沫在于全國各省不時報出的上億“PPP試點項目”，成熟程度、可行性各異，姿態多于行動。亂象則是打著PPP的旗號做變相融資的項目已然出現。官方已開始重視，6月 25日，財政部金融司發布《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(以下簡稱57號文)，其中明確規定，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　控制泡沫：帶上三個緊箍咒

　　半年多來，各省市推出的PPP項目已經高達2萬多億元的規模。在各地爭先恐后地“表態”之后，人們不禁要問，政府有足夠的錢支付這些項目嗎?這些項目有多少可以切實落地，還是只是一場鏡花水月似的表演?

　　在 4月份財政部下發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》以及剛剛下發的57號文再次強調，示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

　　財政部財政科學研究所副所長白景明對中國經濟導報記者表示，作為對于PPP感興趣的社會資本應當關注這一要求。“你們在選擇項目的時候要考核當地的政府能不能守信用、投入能不能保證，10%是一個上限，它是不能夠突破的。”以對于PPP推行較為積極的安徽省為例，2015 年該省省級一般公共預算收入232.6億元;加上中央轉移支付等，安排支出504.4億元。也就是說對于所有PPP項目，2015年安徽省政府的支付額度為50.44億元。

　　“地方政府有很多項目建設的需求，但由于短期財力有限，毫無節制地上項目會導致財力不能及時支付，從而造成政府違約。為避免這種情況，抑制地方盲目上馬PPP的沖動，減少無效投資，財政部加以10%的限定。”濟邦咨詢董事總經理張燎對中國經濟導報記者表示，“同時應該明晰的是，10%是總量控制，對應的是所有PPP項目年度支付的總額。”

　　“必須認識到，不是所有的項目都適合做PPP，也不是說想做多少PPP就能做多少PPP。地方政府在中央的號召下，做大躍進似的PPP，互相競爭誰報的項目多，誰報的金額大，顯然是瞎吹牛。”張燎表示，物有所值評價和財政可承受力評價就相當于基建項目的可行性研究階段的工作，再加上中期財政規劃，“像一個個模塊一樣，構成了PPP項目監管體系的大魔方。有了這3個緊箍咒，地方政府就不能不管不顧地上項目，避免之前很多地方發生的、簽了幾百億的BT項目，最后無法按照回購協議的規定還錢，產生地方債務風險隱患。”

　　不過，做好總量控制的前提是提高收入預測能力，即確定10%的分母。白景明表示，現在我國各級地方政府的收入預測都還沒有很好地做起來，應該充分重視和進行這項工作，因為在此前提下才有可能說搞多少政府投資的項目。“從各國的經驗來看，收入預測要花很大力氣，很多西方國家的政府財政部門花費大量的人力物力在收支預測上。”同時，白景明表示，除了一般公共預算，政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等是否也可以劃定相應比例進行PPP建設，是值得下一步研究的問題。

　　打擊亂象：嚴禁變相包裝

　　除了數量虛高，在質量上也出現了以PPP之名，行變相融資之實的假PPP項目。除將原有的BT模式做拉長版外，還出現了更高級的“包裝方法”。

　　社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等方式。“現在有一個現象就是，那些明股實債的融資方式，通過套用PPP的專用名詞‘可行性缺口補助’，給予投資人固定回報。將假PPP項目進行包裝。”張燎表示。他認為目前媒體公布的郵儲銀行中標濟青高鐵(濰坊段)，建設內容為 “協調組織濟青高鐵(濰坊段)沿線市區的征地和拆遷以及資金的籌集、撥付和監管”，明顯就是一個明股實債的債性的工具。“原因有二。第一，該項目公司及其投資人(郵儲銀行)的回報來源一是項目公司從濟青高鐵公司占股所得分紅，二是不足年回報率8%部分以可行性缺口名義由地方補足。事實上給了項目公司的股權投資人(社會資本)固定回報。第二，這個政府補貼，并不是按郵儲銀行完成拆遷工作的績效付費，所以不是真

　　的按績效付費的可行性缺口補貼。盡管未看到直接證據和項目協議，但我認為項目公司很可能沒有實質參與項目運營，即拆遷工作，而是將征地拆遷反包給政府，項目公司事實上成為融資工具。與拆遷工作的績效掛鉤無從談起。”

　　“還有一次，一位東北某省交通規劃院的老總向我咨詢說，他們正為省交通廳一公路PPP編制項目實施方案，領導忽然提出一創新點子——先按PPP招社會資本，工程建成投運，政府即安排國有平臺企業按約定回購社會資本全部股份。他問這是不是可看作PPP的一種創新?”這著實令張燎哭笑不得。

　　官方顯然對此亦有察覺。6月25日，財政部金融司發布57號文，其中明確規定，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　而之所以出現這些虛假的PPP項目，很大一部分原因是地方政府的融資渴求。張燎認為，從2009年的4萬億投資風潮后，地方政府已經習慣了平臺公司的融資模式，但這套機制被去年出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱43號文)掐斷了。43號文給了兩個出口，一是地方債，二是PPP。但是，地方債發行緩慢，供給不足，只能解決地方政府的存量債務問題，新增項目完全沒有辦法滿足，所以地方政府紛紛把PPP看成了原來融資平臺的替代物、新出口。“甭管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓。不管真PPP還是假PPP，能解決融資問題就是好PPP。”張燎說，這就是當下地方政府的真實心態。

　　白景明也強調，推行PPP模式絕不是現在地方政府缺錢了要融資，“絕對不是這個初衷，客觀地說政府缺不缺錢，答案會是永遠缺錢，沒有不缺錢的時候，沒有政府說我們的錢夠用。推行PPP的初衷就是要引入社會資本的管理效應和創新能力，用社會資本的長處來彌補公共資金使用當中長期存在的效率低、管控漏洞多的短板。在西方，PPP一開始推行出來就是解決政府資金管理問題的，也并不是經濟宏觀調控的手段。”

　　假PPP項目并不意味著項目不可以做，而是不適合采用PPP模式。張燎對此建議，由國家發展改革委牽頭，進行多規合一的多連期的基礎設施投融資規劃。在地方也應該分級，編制相關的基礎設施、公共服務的規劃。“哪些項目依靠地方政府的財力積累，哪些是有收費權，哪些由PPP做，哪些由政府發債做。地方政府在自己的事權和財力范圍內，在中央金融管制體制內，結合地方經濟發展的需要，對于上馬項目的融資方式要進行通盤考慮。”

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