特許經(jīng)營管理辦法難解憂

發(fā)布日期：2015-07-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

文/徐玉環(huán)

　　4月 25日，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行于聯(lián)合印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱 “辦法”)，該辦法自2015年6月1日起施行。本辦法以部門規(guī)章的形式發(fā)布，此與業(yè)內(nèi)一開始的預期相差有點遠，當然我們也不否認其對實踐的指導意義。

　　此前，由發(fā)改委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，從第二類(需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案)變?yōu)榈谝活?條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案)，至2014年年底已經(jīng)過八次修改討論，特許經(jīng)營法為擬報人大通過的法律，位階高，當然也正是因為立法層級較高，需要更多或更長時間的實踐經(jīng)驗積累;抑或需要統(tǒng)籌、調(diào)整或重新定位各有關(guān)部門的責權(quán)利等。

　　但本辦法出臺后，我們有合理理由認為，這很可能導致《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的出臺時間變得更加不確定，各部委之間較勁的局面亦會延續(xù)，各不同規(guī)定或文本之間偶見的沖突，仍讓實操人員在部分環(huán)節(jié)上無所適從。

　　相比較之前出臺的部門規(guī)章等，特許經(jīng)營管理辦法有不少亮點，但也存在不少值得推敲和探索的地方：

　　1更加強調(diào)各部門之間的通力協(xié)作

　　六部門聯(lián)發(fā)本辦法，本身即傳遞了一種信號，第八條亦明確要求“縣級以上地方人民政府應(yīng)當建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。”即“特許經(jīng)營項目”(盡管國家發(fā)改委李亢司長在5月5日的新聞發(fā)布會上表示基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的叫法其內(nèi)涵和外延比較容易把握，也便于各方面理解接受，但我個人對特許經(jīng)營的叫法仍持保留觀點，本處為保持和辦法的一致性，僅為援引之目的)是個復雜的系統(tǒng)性工程，非靠一部門之力能夠完成，至少需要幾大部門或系統(tǒng)之間的通力協(xié)作。

　　但第七條約定的“國務(wù)院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責，負責相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。” 此條款又讓我們覺得各部門之間會否形成新一輪的“條塊分割”，為表述方便，以項目為例進行表述，如我們正在操作的長沙磁浮項目，項目建設(shè)階段的主管部門為住建部門，運營階段的主管部門為交通部門，如果項目涉及到綁定經(jīng)營性資源進行開發(fā)的，則又可能涉及到土地管理部門等，各部門之間如何保證政策制定時做到有效銜接，以促成項目落地，并進行有效的履約監(jiān)管，是個問題。

　　2更加強調(diào)金融機構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目中的地位，也鼓勵其進行創(chuàng)新。

　　在本輪PPP“火”起來之前，作為PPP項目的重要利益相關(guān)方(通常為項目公司提供了占到項目投資總額或交易額度60~80%的資金)，但其權(quán)益卻鮮被重視，自財金[2014]76號明確“可邀請有意愿的金融機構(gòu)及早進入項目磋商進程”，使得金融機構(gòu)的權(quán)益或關(guān)注點可以在PPP項目協(xié)議中得到有效體現(xiàn)后，本辦法以鼓勵的方式明晰金融機構(gòu)的參與權(quán)，第十七條規(guī)定“鼓勵金融機構(gòu)與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案……”金融機構(gòu)提早介入，為有限追索項目融資或無追索項目融資的實現(xiàn)提供了一個可能的契機，使得金融機構(gòu)更愿意去關(guān)注項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，如關(guān)注PPP項目協(xié)議項下的預期收益等，而介入權(quán)、保險優(yōu)先收益權(quán)的安排及基于各類履約保函的安排所體現(xiàn)的風險合理安排的措施等一并為金融機構(gòu)的權(quán)益提供了有效保障。

　　同時，其延續(xù)國發(fā)60號文的精神，鼓勵金融機構(gòu)進行創(chuàng)新，“探索利用特許經(jīng)營項目預期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。”引導金融機構(gòu)不拘泥于之前一直強調(diào)的“磚頭貸款”。關(guān)于貸款年限也不是之前在“特許經(jīng)營項目”中常見的“10+2/3”的模式，而是規(guī)定“政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。” 當然在實際操作中，我們也了解到金融機構(gòu)在國發(fā)60號文出臺后，其內(nèi)部評估體系要匹配該等政策，還需要有一個落地的過程。

　　3積極創(chuàng)新可行性缺口補貼方式，努力改變現(xiàn)在通行的相對單一的財政補貼資金方式

　　辦法第十九條規(guī)定“向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。”在此辦法出臺之前，濟邦咨詢作為交易顧問，也在需要提供可行性缺口補貼的項目中積極探索關(guān)于可行性缺口補貼的方式，認為可以考慮以下一種或幾種方式的組合：(1)前補貼：建設(shè)期無償提供補貼資金、政府方出資代表出資入股且可考慮在合資協(xié)議中約定分紅比例低于股權(quán)比例、政府無償或低價出租相關(guān)設(shè)施或資產(chǎn)(通常是重資產(chǎn));(2)后補貼：運營期提供補貼資金、捆綁商業(yè)資源開發(fā)收益;(3)政策性補貼：財政貼息、稅收返還、提供劃撥土地使用權(quán)。

　　我們注意到辦法明確了其中的可行性缺口補助方式包括“政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”，這確實為實操層面解決補貼方式提供了積極的操作思路，但此舉能否順利落地，個人認為需要和土地相關(guān)法律法規(guī)(如該等開發(fā)經(jīng)營權(quán)指的是土地開發(fā)經(jīng)營權(quán))、資源開發(fā)利用相關(guān)規(guī)定(如該等開發(fā)經(jīng)營權(quán)指的是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用等)等結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進。以土地相關(guān)規(guī)定為例，如果綁定土地資源進行開發(fā)，則按照現(xiàn)行的規(guī)定，經(jīng)營性土地需要走招拍掛的流程，如何能保證“特許經(jīng)營項目”的項目公司能夠獲得該等土地是個亟待解決的問題。現(xiàn)實操作中有項目是按照名義上的招拍掛，實際上的定向協(xié)議轉(zhuǎn)讓。當然我們注意到鐵路項目已經(jīng)開了口子：

　　關(guān)于鐵路項目，《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》[國發(fā)[2013]33號]中明確，“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號)，明確要“(三)盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合……鼓勵鐵路運輸企業(yè)對既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)，促進鐵路建設(shè)投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)……”并明確落實及保障措施，如“政府供應(yīng)既有鐵路站場綜合開發(fā)范圍內(nèi)的用地，應(yīng)將綜合開發(fā)的規(guī)劃要求和鐵路建設(shè)要求一并納入土地供應(yīng)的前提條件。”同時明確“鐵路運輸企業(yè)依法取得的劃撥用地，因轉(zhuǎn)讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法采取協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。”則是明確如果鐵路用地因綜合開發(fā)變更成商業(yè)用地，要怎樣操作及怎樣保障原鐵路運營企業(yè)仍有權(quán)進行相應(yīng)土地的開發(fā)建設(shè)及經(jīng)營等。此規(guī)定出臺后，我們欣慰地看到濟南到青島的高鐵線路站場周邊土地綜合開發(fā)方案已于今年年初獲得鐵總的認可，這也是全國第一個同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項目，但該等操作能否具有可復制性，目前下定論尚早。

　　關(guān)于城市軌道交通項目，我們注意到《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》 (京政發(fā)[2015]14號)，其第13條提到“鼓勵社會資本參與軌道交通項目建設(shè)。重點實施軌道交通新機場線、燕房線、17號線和3號線等項目，推動實施榆樹莊、北安河、磁各莊、歇甲村和次渠南等車輛段上蓋綜合開發(fā)項目。”這也算是一種進步，但是否是僅限于其提到的幾個項目以及提到的車輛段，兜底的 “等”的涵義比較模糊，當然，即使是已經(jīng)明確列明的項目及車輛段，具體應(yīng)怎樣操作，都有待進一步探索和明確。

　　4提出需對特許經(jīng)營進行可行性評估，對“特許經(jīng)營項目”進行事前把關(guān)

　　概括歸納起來，是從可行性、有理性和可達成性等方面進行分析和評估。其同時提到需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財政部門另行制定。本條約定屬于“未完待續(xù)”或者說屬于“約定不明”的事項，本條約定是否意味著不是所有特許經(jīng)營項目都必須要進行物有所值評估;如果要開展物有所值評估，交給財政部門來負責開展本項工作。我們了解到財政部相關(guān)部門正在牽頭制訂物有所值的評價方法或規(guī)則，從定性和定量(當然定量所需要的大數(shù)據(jù)是個難題)的角度去評估一個項目是否適合采取PPP運作方式，但怎樣去開展此項工作，是否有約束性條款，本辦法也未作原則性的約定，怎樣避免為了可行(或為使得項目達到可行的結(jié)果)而做的反向論證，切實防范和避免什么項目都拿來做PPP，以為一P就靈。

　　另外，辦法第三十五條規(guī)定 “需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應(yīng)當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務(wù)風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。”財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)中劃了一條紅杠杠，要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應(yīng)當不超過10%，希望能起到有效控制和防范財政風險，保障政府切實履約。但我們了解到上有政策，下有對策，如果未對一般公共預算支出的統(tǒng)計作一個衡量標桿，則很有可能本條也是形同虛設(shè)，辦法也未對此作出任何說明或銜接。另外，按照字面理解，本條約定是否意味著“政府付費方式”(或者說完全的“政府購買服務(wù)”方式)以及需要政府提供配套支持的項目(如城市軌道交通項目的電力設(shè)施配套等)無需進行財政承受能力評估論證，也就是特許經(jīng)營僅適用于“使用者付費”和“使用者付費不足部分，提供可行性缺口補貼”的項目。

　　辦法已然出臺，但如果我們冷靜理性分析，辦法的出臺究竟能給基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用行業(yè)的規(guī)范可持續(xù)發(fā)展帶來怎樣的變化，其必要性及作用如何，尤其在《預算法》明確了跨年度財政預算、《政府采購法實施條例》明確了政府采購服務(wù)范疇等事項，加上各種各類法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，我們認為雖不成系統(tǒng)，但已經(jīng)能夠指導實踐。我們更期待更高位階的立法，以最大程度地緩解目前不同法律、行政法規(guī)、各部委規(guī)章、規(guī)范性文件之間的沖突或不一致，以統(tǒng)籌各PPP相關(guān)部門有效推進工作，也為社會資本、公眾等各利益相關(guān)方提供更有保障的安排。

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