專家教你辨識假PPP項目

發(fā)布日期：2015-07-03來源：第一財經(jīng)日報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/陳益刊

　　一年間，超2萬億元的PPP(政府和社會資本合作)項目相繼涌出，其中一些僅僅戴著PPP帽子的項目在引起投資者警惕之后，也被官方所重視。

　　6月下旬，PPP模式主推部委財政部發(fā)布一則通知，全稱是《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(下稱“57號文”)。57號文強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目”。

　　“好在57號文及時出來，叫停了假PPP項目。”濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理張燎對《第一財經(jīng)日報》記者稱。

　　他認(rèn)為，厘清PPP項目真假問題直接關(guān)系到PPP模式在中國的健康發(fā)展。如何識別假PPP項目，張燎給出四招：沒有公共屬性產(chǎn)品、交易雙方不是政府和社會資本、非長期合同關(guān)系、風(fēng)險不共擔(dān)且政府承諾保本。

　　真PPP四大特征

　　PPP模式是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

　　因此，PPP模式一般適合在公共服務(wù)領(lǐng)域，比如能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等。

　　“PPP項目一定是公共產(chǎn)品，具有公共屬性，是政府部門需要提供的產(chǎn)品。”張燎稱，一些打著PPP名號的商業(yè)地產(chǎn)項目顯然不符合這一特征。

　　PPP模式的第二大顯著特征，就是交易雙方需是政府和社會資本。

　　張燎介紹，電廠脫硫、工業(yè)污水處理等一些第三方治理項目不是PPP項目，因為這些治理工作是企業(yè)自身的治污責(zé)任，項目外包給其他企業(yè)做，反映的是企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，而非政府和企業(yè)之間關(guān)系。

　　在中國特色的PPP模式下，社會資本不僅包括私人資本，國有控股、參股、混合所有制企業(yè)也被納入其中，這當(dāng)然也囊括了地方政府融資平臺公司。

　　去年底財政部文件明確，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不屬于PPP模式中的社會資本。不過，今年5月中旬出臺的國辦發(fā)201542號文對這一條件有所放寬，即符合相應(yīng)條件的融資平臺公司可以作為社會資本參與當(dāng)?shù)豍PP項目。

　　張燎認(rèn)為，PPP項目是政府和社會資本間合作，這樣做的好處是項目風(fēng)險在政府和社會資本間合理分配共擔(dān)。“但若政府交易對手是當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺公司，即親兒子，那這種風(fēng)險共擔(dān)是假的，兒子破產(chǎn)老子還得救。現(xiàn)在42號文條件較之前有所放寬，釋放出危險信號。”

　　“如果這條底線(即本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不屬于PPP模式中的社會資本)沒有守住，那這種PPP項目做出來會成為一個笑話。”張燎稱。

　　借PPP變相融資

　　PPP項目第三大特征，就是項目是長期合同關(guān)系。在57號文中，財政部對入選第二批PPP示范項目的基本條件之一，就是合作期限原則上不低于10年。

　　張燎認(rèn)為，這一點也是區(qū)別于短期的BT(建設(shè)-移交)項目，因為長期契約的許多特點在BT項目中并不具備。“長期合約背后的道理是PPP項目需要整合實現(xiàn)項目全生命周期管理最優(yōu)化，從而使得公共產(chǎn)品提供的效率最大化。”

　　張燎稱，PPP項目的最后一個特征就是合理的風(fēng)險分配，政府保證社會資本有一定的盈利可能，但不保證一定盈利。

　　目前PPP項目回報機(jī)制主要包括使用者付費、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費等支付方式。“現(xiàn)在有一種傾向，用政府可行性補(bǔ)貼來包裝明股實債的項目，即PPP項目的回報用項目運營收入加上政府可行性補(bǔ)貼，這兩部分收入實際上是給投資人一個固定回報。”

　　另外一種就是刻意的回購安排，地方政府借PPP模式騙來貸款，建好項目然后回購，讓社會資本出局，讓當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺公司來運營。

　　這些手法也被官方所了解，故57號文中強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　57號文還對第二批財政部PPP示范項目申請條件予以明確，對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目，財政部將不予受理。

　　張燎告訴《第一財經(jīng)日報》記者，地方政府做假PPP是簡單地把PPP模式看成一種替代平臺公司的融資工具。

　　“43號文出臺后，原來地方政府融資平臺公司被剝離政府融資功能，地方融資只有兩個渠道，一個是地方政府債券，另一個是PPP模式。由于地方政府新增債券供給不足，目前下達(dá)的2萬億置換債券也只能解決存量的項目，所以對地方新增項目來說，還有大量融資缺口，因此地方融資只能通過PPP來做。所以一些地方只想著借PPP模式能把錢弄過來，管它真假PPP，我覺得這是地方做假PPP的重要原因。”張燎稱。

　　他認(rèn)為，假PPP項目并不意味著項目不可以做，而是不適合采用PPP模式。

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