PPP模式首要問題是政府投資退出

發布日期：2015-06-23來源：經濟觀察報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　關心政府和社會資本合作(PPP，Public-Private　Partnership)模式的人，應該仔細讀一讀上個月發布的國務院42號文，尤其是第四部分的前三個條款。

　　這三個條款如果用幾句話來概括的話就是，一、絕大部分公共服務都鼓勵用PPP模式來運作，二、積極用PPP模式化解存量公共服務項目的債務，三、新建公共服務項目要合理選擇PPP模式。如果把所有的“公共服務”一詞用“政府投資”來替換——事實上這種替換并非毫無道理，以往中國經濟發展的實踐證明，公共服務等同于公共投資，基本等同于政府投資——你會發現，這是一場政府投資的戰略性大撤退。

　　要理解這一點，首先需要重新認識PPP中的最后一個 P，即“合作”的意義。大多數對PPP模式有所誤解的人，包括地方政府官員，都會天然地認為，政府和社會資本合作，類似于政府和社會資本“合資”，即雙方成為同一個層面上的經濟主體，各自拿出真金白銀，并按照一定比例投資一個公共服務項目。因此，他們認為，政府投資在PPP里是不可或缺的，社會資本只不過是配角，是幫助政府融資的一個手段。

　　這混淆了“合作”和“合資”之間的根本不同，如果PPP按照這種方式操作，只能變成翻版的融資平臺。

　　僅從詞義上來理解，所謂“合作”，需求來自于各自擅長領域和能力的不同，所謂“有分工，才有合作”。政府與社會資本的角色不同，能力不同，各有分工，所以才有合作的可能。那么在政府和社會資本之間，誰更擅長投資一個項目，比如建一座橋、修一條馬路、造一座污水處理廠，顯然是后者;誰更有能力去評價一個項目是否屬于急迫需要提供的公共服務，以及在多大程度上滿足了公眾需要，顯然是前者。

　　那么，以往的公共服務都是如何提供的呢?就中國來說，長期以來是政府主導投資的模式，其優點是集中力量辦大事，速戰速決;缺點則是不算經濟賬，預算軟約束。導致的結果是：政府決定投資、政府花錢建設、政府決定價格、政府提供補貼，政府及其控制的國有企業，成為公共產品和服務投資、運營的主體，并通過地方融資平臺為其輸血，三者利益捆綁，責權利不分。這是中國十幾年推動投資體制改革所試圖解決的問題。

　　如果說公共服務也是一種商品的話，它至少應該包括生產者、購買者和最終消費者三個主體。上述做法的含義是，政府包攬了公共服務的生產者和購買者雙重角色，然后直接將一個龐然大物扔到最終消費者，也就是公眾面前，由于內部過程不透明，看不清其中的操作細節，同時政府既當裁判員又當運動員，因此也無法對其效果作出公正的評價。

　　按照主流經濟學的說法，提供公共服務是政府的天職，這句話并沒有錯。但在如何提供公共服務這個問題上，迄今為止沒有一條經濟學理論說過，政府代替民眾花的這筆錢，究竟是應該用在生產上——形成公共投資，還是應該用在購買上——變成公共消費。

　　PPP應用于公共服務領域的作用，其實就是將政府從直接投資人變成中間消費者，從公共服務的生產鏈條中脫離出來，核心的問題就是解決政府投資退出。這包含三方面：以前的投資怎么退出，未來還參與不參與，政府投資的禁區如何劃定。

　　回過頭來看國務院的42號文，從某種意義上說，這是中國在公共服務領域對政府投資設定的一個“負面清單”，而這個清單是被地方政府債務問題倒逼出來的。眼下來看，這份清單里還缺少一些對社會資本來說很有吸引力的內容，但趨勢已經很明顯了，伴隨著地方債務問題的逐步解決和壓力釋放，還會有越來越多政府投資退出的領域和項目，等待社會資本去收割。

　　問題在于，政府做好了在公共服務的投資領域撤退的準備，但同時有沒有做好在消費領域變成把關人的角色呢?

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