寄望緩解地方債壓力 PPP模式諸多難題待解

發布日期：2015-01-06來源：人民政協報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　李彬

　　“現在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。”

　　作為財政部力推的政府與社會資本為提供公共產品或服務建立全程合作關系的模式，PPP(公共私營合作制)被視為化解地方債務風險、為新一輪城鎮化籌資的重要手段。

　　而4月底召開的國務院常務會議提出，在基礎設施等領域首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示范PPP項目后，PPP日漸成為各方討論的焦點。

　　“在當前創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”財政部部長樓繼偉如此表述PPP模式對當前中國經濟的意義。

　　不過，地方政府對PPP的熱情已經引發一些學者的擔憂。

　　“過去，地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進行市政建設，對城市發展、改善民生和社會事業發展起了很大作用，但也帶來債務規模較高等弊端。”北京科技大學經濟管理學院教授趙曉在接受本報記者采訪時表示，財政部推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，但現在有一個誤區，認為PPP模式是解決地方政府債務壓力，解決融資難題的靈丹妙藥，大有一哄而上的趨勢。

　　事實上，不僅在學界，主推此項工作的財政部相關負責人也曾明確表示，要防止地方“一哄而上”，“財政部的試點不會很快完成，還需要積累經驗，有待情況梳理好后才會推廣運用”。

　　那么，真正意義的PPP模式應該是什么?如何完善相關制度建設并避免可能出現的風險問題?

　　火熱的PPP模式

　　去年年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織套開PPP專題會議，這次會議從體制機制創新的角度，對發展PPP模式做出了全面、系統的安排。

　　今年3月份，財政部又組織了全國財政系統干部、金融機構和大型企業業務骨干人員進行PPP專題培訓班。

　　“我國地方政府債務迅速攀升，運用PPP的機制創新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務規模，有助于化解地方政府債務風險、減少地方債壓力。”全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康在接受本報記者采訪時表示，PPP模式實質是在公用事業領域引入社會資本，將項目所有權和經營權交給社會投資者，政府發揮引導和監督作用，目的在于建立社會競爭機制，提高公共事業的服務質量和效率。

　　事實上，PPP模式在國內并非新鮮事。從20世紀90年代開始，很多地方政府就推行BT、BOT項目，這是PPP模式的淺層次形式，從利益分配、風險分擔、政府監督方面看，BT、BOT模式還不是真正意義的PPP項目。

　　“與BT(建設-移交)和BOT(建設-經營-轉讓)模式相比，PPP模式更強調由政府和社會資本利益共享、風險共擔，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進行項目建設和運作，還能帶動民間資本和國有資本之間進行高效競爭，從而保證公共項目和半公共項目能夠高效運轉，政府和企業借此將實現雙贏。”趙曉表示。

　　他認為，在此之前，地方政府在基礎設施建設中，主要依靠“土地財政”，項目建設風險、運營風險實際也都集中在地方政府，造成了地方政府債臺高筑。而當前PPP模式如此受歡迎，正是地方政府希望借此化解債務風險和融資壓力。

　　本報記者梳理財政部網站和近期公開信息發現，目前，PPP模式的試點正在多地迅速推進：黑龍江、吉林、江蘇、山東、湖南、寧夏、河南、浙江、福建、上海等多個省區市正在密集展開調研，并著手PPP項目試點。與此同時，江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP試點中心的省份之一。

　　PPP模式背后的風險

　　在3月份財政部的PPP專題培訓班上，財政部副部長王保安強調，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮化建設的重要手段。

　　“到2020年城鎮化帶來的投資需求約為42萬億元，但從財政收支情況來看，近兩年全國公共財政收入保持在11萬億元~12萬億元，同時政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經相當。”王保安強調說。

　　也正是在這種形勢下，PPP模式被視作破解土地財政困局，解決融資的新的有效手段。

　　“現在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。”趙曉表示。

　　“PPP更是一種管理模式，融資只是PPP的目的之一，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產與管理技術;其次，融資更多是考慮將自己的風險最小化。”賈康表示，在PPP模式中，更多是考慮雙方風險而將整體風險最小化，與風險控制相對應的是，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會綜合效益最大化的導向，作為PPP管理模式中的合作雙方，是不允許過分追求局部利益的，因為這一模式涉及更多的公眾利益。

　　“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進入，減少民營部門的經營風險，會確保其經營具有一定的收益水平，但又不應收益過高，如果收益過高，政府方面也會作出相應控制。”賈康表示。

　　在這種風險分擔和公眾利益的約束下，對于適合PPP模式的項目也有較高要求。賈康表示，適合PPP模式的主要是基礎設施建設，包括建橋修路、垃圾處理、上下水以及園區建設，以后還有醫院、養老這些都不排除引入PPP模式。

　　在他看來，這類項目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會有很穩定回報的，類似天使投資等肯定就對不上了。

　　諸多難題如何化解

　　除此之外，PPP模式在我國推進仍存在諸多難題。

　　作為政府的一種管理模式，PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，這就意味著政府要注重處理好與市場主體之間的關系，既不“越位”也不“缺位”。從國際經驗看，推廣PPP模式往往需要國家層面設立管理機構，協調各部門創新機制，對PPP的全過程進行管理。通常還要有必然的財政約束，以控制 PPP項目中的財政承諾，實行總體風險控制。國內這些制度的頂層設計，還需要通過試點不斷探索完善。

　　“從國際經驗看，PPP模式有一整套完整的管理框架體系，目前相關的立法、指南、機構、機制和制度等都還沒有建立，其次，PPP模式對政府的監管能力也有很高的要求。”趙曉表示。

　　他認為，在PPP項目中，政府必須對企業所提供的產品、服務、項目財務和項目對環境影響等進行定期的隨機監管，不僅工作量大，還需要具備專業知識。

　　對此，賈康也認為，應當加強對PPP項目的監督管理：一方面，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務質量帶來下降風險;另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對PPP項目的監督，同時也充分發揮媒體的監督作用。

　　同時，賈康認為，在對PPP模式加強監管的同時，還要有相應的激勵機制。

　　“首先要選擇有一定回報能力、運營中可產生現金流的項目。如果項目本身現金流較弱，則應該注意構造較好的長期盈利模式。一些基礎設施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經濟效益，而直接經濟效益較弱，因此，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。”賈康說，對于經濟回報能力較弱的項目，應提供靈活的政策和有力度的激勵措施，包括：最低經營收入保證——為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內以固定的價格購買一定數量的產品或服務，如電廠、水廠等;或者在現金流大幅度下降時，政府給予適當的補貼，如隧道或公路交通等;授予經營現有收費設施的專營權;準許項目公司在授權范圍之內開展符合公司利益的延展開發等。■新聞背景

　　廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征。按廣義概念，從管理角度看，PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能，同時為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大作用。

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