中國PPP項目風險的案例分析

發布日期：2015-01-06來源：現代商業編輯：宋珍珍

[摘要]

　　楊翠云 南京河海大學

　　一、前言

　　PPP(Public-Private Partnership 公私合作)項目融資模式在世界各國基礎設施建設領域得到越來越多的應用和青睞。在我國從上世紀七、八十年代的BOT模式，到北京奧運前后PPP模式在奧運場館及基礎設施中的應用，都反映著PPP模式在中國社會的廣泛應用。并且由于我國社會基礎設施整體的不完善和缺乏，以及政府對于興建基礎設施的積極性，未來PPP模式也必然在中國社會得到更多的發展。所以為了使PPP模式在以后的應用中能夠充分發揮優點，我們有必要對以往項目中發生的風險進行總結，并且提出些解決之道。

　　二、我國近年來應用PPP項目失敗的主要案例

　　(一)上海大場水廠

　　上海大場水廠是由英國泰晤士水務公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，導致項目公司被迫與政府重新進行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。這種風險稱之為法律變更風險，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規定而導致項目的合法性、市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化,從而對項目的正常建設和運營帶來損害,甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。此外上海大場水廠還遭遇了審批延誤風險。某些行業里一直存在“成本價格倒掛”現象,即收入小于成本，當市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現預期收益。而根據我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規定,公用事業價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證制度,這一復雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導致大場水廠同時承擔了政治反對風險。

　　通過分析我們可以看到以上三種風險產生的根源都在于過高的投資回報率。而過高的投資回報率往往是由于政府缺乏PPP項目經驗，沒有做好項目的前期準備，對項目以及市場情況了解不夠深入，從而導致項目承擔決策失誤風險。

　　(二)杭州灣跨海大橋

　　杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經開始項目準備。PPP項目中，政府為了吸引私營部門投資，往往會向私營部門承諾在一定時限內保證該項目的壟斷經營，即項目唯一性。而紹興杭州灣大橋顯然對杭州灣跨海大橋有競爭作用，危害到了其項目唯一性，使得該項目承擔了項目唯一性風險。而杭州灣跨海大橋隨著項目唯一性風險而來的便是市場收益不足的風險，因為壟斷經營被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預期，這就導致了其市場收益不足的結果。

　　(三)山東中華發電項目

　　山東中華發電項目建成后運營較為成功,但是遭遇了山東電力市場的變化和國內電力體制改革。對項目運營產生了重大影響。第一是電價問題, 1998年在原國家計委曾簽署的諒解備忘錄中中華發電項目部分機組獲準了0. 41元/度這一較高的上網電價;而在2002年10月,菏澤電廠新機組投入運營時,山東省物價局批復的價格是0. 32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營，使得項目承擔了收費變更風險。第二是合同中規定的最低購電量受到威脅, 2003年開始,山東省計委將以往中華發電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。這使得中華發電項目承擔了嚴重的市場需求變化風險。

　　三、建議和總結

　　風險處理的最好方法就是在風險分配時就按照風險分配原則嚴格執行，在源頭處減少由于風險分配不當產生的損失。

　　風險分配原則：(一)由對風險最有控制力的一方控制相應的風險(二)承擔的風險程度與所得回報相匹配(三)承擔的風險要有上限。

　　對于文中具體的項目風險：

　　(一)由于PPP項目的法律關系非常復雜,涉及許多領域的法律問題,有些問題在針對特許經營的法規中有統一規定,但更多的方面仍由該領域內我國現有的其他法規或行政法規來管制。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規定,只能適用于一部分行業,且都是從自身管理的角度出發,法規文件各自為政,很多時候不能相互銜接,缺乏全局性和系統性[3]。這就使得PPP項目相關法律不穩定，從而導致法律變更風險的高發。且由于我國關于PPP項目的法律法規不完善，導致部分私營部門利用漏洞簽訂不平等協議，從而引起后續談判拖延，增加其它項目風險。比如政治決策失誤風險。所以我國必須加快完善有關法律法規。

　　(二)總 結前文可以看出，很多項目風險的產生都與政府信用不足有必然聯系。追根究底都是由于政府部門對于項目本身以及市場情況了解不夠深入，在項目前期承諾不實際的條款，比如過高的投資回報率，過高的銷售價格，以及項目唯一性擔保等等。所以，政府在與私營部門的合作中，要充分的了解PPP項目以及市場情況和有關PPP模式的相關知識，以做出合理的決策。

　　參考文獻：

　　[1]元霞，柯永健，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J].中國軟科學，2009(5)

　　[2]劉新平，王守清.試論PPP項目的風險分配原則和框架[J].建筑經濟，2006(2)

　　[3]黃騰，柯永健，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比較分析[J].項目管理技術，2009(1)

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