PPP融資困局及解決之道

發(fā)布日期：2016-07-14來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/張繼峰

　　當(dāng)前，PPP如火如荼，財(cái)政部入庫(kù)項(xiàng)目已超過(guò)10萬(wàn)億，加之省市級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目，規(guī)模預(yù)計(jì)至少30萬(wàn)億以上。與政府的“熱情”形成鮮明對(duì)比的是，民間對(duì)PPP的態(tài)度“冷淡”，民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目屈指可數(shù)(數(shù)量可能不少，但總金額占比很少);即便具有國(guó)有背景的施工企業(yè)饒有興趣，到目前為止，PPP項(xiàng)目落地率(簽約率)也不足5%(目前簽約率僅為4.8%)。究其原因，PPP融資難是不爭(zhēng)的事實(shí)，但融資難只是表象，深層次的原因是多方面的。本文試圖分析民營(yíng)資本、(國(guó)有)工程資本和金融資本對(duì)PPP項(xiàng)目融資(投資)的困局及其原因，探討相應(yīng)的解決之道。

　　一、民營(yíng)資本的投融資困局

　　民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮和困局，很多文章已經(jīng)分析的很全面了。例如管清友教授的《民營(yíng)資本參與PPP的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，總結(jié)了十大障礙，包括主管機(jī)構(gòu)交叉重疊、PPP上位法未建立、中西部市縣財(cái)政預(yù)算有限、政府契約意識(shí)淡薄、營(yíng)改增后稅負(fù)困局、收益率偏低、民企融資困難，等等。這些問(wèn)題部分是 PPP全局性和共性的，無(wú)論民企還是國(guó)企都面臨;有些則是民企單獨(dú)面臨的問(wèn)題。從本文的重點(diǎn)——投融資角度講，民營(yíng)資本參與PPP的困局，主要有：

　　一是融資困難，融資成本高。相較于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)融資更為困難，融資成本更高。原因是國(guó)有企業(yè)具有先天的融資優(yōu)勢(shì)，金融機(jī)構(gòu)為國(guó)有企業(yè)融資，不會(huì)有“終極風(fēng)險(xiǎn)”的顧慮，即使國(guó)企違約或破產(chǎn)，一般也會(huì)有其他方式補(bǔ)償或化解;而為民營(yíng)企業(yè)融資則不同。融資難，融資成本高，已經(jīng)造成了PPP領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的擠出效應(yīng)。

　　二是投資回報(bào)率限制。相較于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)更看重投資回報(bào)率，原因是民營(yíng)企業(yè)融資成本高，使得其投資回報(bào)率必須高于國(guó)有企業(yè)，才能取得相當(dāng)?shù)耐顿Y利潤(rùn);此外，民營(yíng)企業(yè)一般也愿意承受比國(guó)企更高的風(fēng)險(xiǎn)，以期獲得更高的回報(bào)。

　　三是資產(chǎn)流動(dòng)性差，民營(yíng)資本擔(dān)心被“套牢”。PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，期限長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流少，資產(chǎn)難以證券化，流動(dòng)性差，因此，民營(yíng)企業(yè)投入后難以退出或變現(xiàn)，擔(dān)心巨額投入被“套牢”。

　　四是法律權(quán)益保障不足。眾所周知，當(dāng)前PPP法律制度建設(shè)不足，現(xiàn)有大部分制度為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、政府政策級(jí)別，位階都很低，這些文件如與公司法、稅法、招投標(biāo)法等高位階的法律相沖突的時(shí)候，都得讓位，這對(duì)社會(huì)資本權(quán)益的保障非常不利;另一方面，沒(méi)有上位法對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益保護(hù)，民營(yíng)資本顧慮重重：如果政府方違約，民營(yíng)資本權(quán)益沒(méi)有法律對(duì)其提供保障，能夠借助的救濟(jì)渠道也十分有限(尚不明確是行政訴訟還是民事訴訟)，且立案難、執(zhí)行難，也使得救濟(jì)效果不能被民營(yíng)資本所期待。

　　二、工程資本的投融資困局

　　當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，多為工程資本，即各類施工企業(yè)。工程資本參與PPP的目的，是通過(guò)投資人身份鎖定工程項(xiàng)目，賺取施工利潤(rùn)，其與國(guó)家期望的真正的社會(huì)資本有一定差異：國(guó)家推行PPP的初衷，是希望通過(guò)政府與社會(huì)資本在發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公共設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既解決政府投資方面的資金壓力，控制地方政府債務(wù)擴(kuò)張，又發(fā)揮社會(huì)資本資金和專業(yè)管理能力方面的優(yōu)勢(shì)，還為民間社會(huì)資本找到穩(wěn)定投資的“出口”。社會(huì)資本的責(zé)任不僅是“B” ——建設(shè)，更主要的是“O”——經(jīng)營(yíng)和管理。但如前所述，由于民營(yíng)資本參與PPP的眾多顧慮，目前參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要還是國(guó)企施工企業(yè)，而這些工程資本的優(yōu)勢(shì)主要在“B”，目的是賺取施工利潤(rùn)，對(duì)“O”興趣索然。

　　國(guó)有工程資本，主要是各類大型施工企業(yè)，例如中建、中鐵、中鐵建、中交、中冶，等等。國(guó)有工程資本多為已上市的大型集團(tuán)公司，即便沒(méi)有上市，由于其規(guī)模和國(guó)有背景，財(cái)務(wù)管理制度也較為嚴(yán)格。因此，工程資本參與PPP項(xiàng)目的投融資困局，與民營(yíng)資本不同，主要有：

　　一是項(xiàng)目建設(shè)資金不能全部由自身出資(規(guī)模很小的項(xiàng)目或BOT項(xiàng)目除外)。原因是任何規(guī)模的工程資本的自有資金都是有限的，為實(shí)現(xiàn)資本效益最大化，必須將有限的資金投入到更多的項(xiàng)目中，因此項(xiàng)目主要資金來(lái)源必須通過(guò)融資。

　　二是工程資本不能自己融資建PPP項(xiàng)目(即不能作為融資主體，BOT項(xiàng)目除外)。原因同上，同時(shí)自己融資會(huì)增加自身負(fù)債。現(xiàn)行操作模式一般是以項(xiàng)目公司為融資主體。

　　三是工程資本不能控股項(xiàng)目公司。因?yàn)槿绻こ藤Y本控股項(xiàng)目公司，則要對(duì)項(xiàng)目公司并表處理，項(xiàng)目公司融資形成的債務(wù)則變成了工程資本自身的債務(wù)。

　　四是工程資本不能為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保。因?yàn)槿绻麨轫?xiàng)目公司擔(dān)保，則增加了工程資本自身的或有負(fù)債，終極風(fēng)險(xiǎn)則轉(zhuǎn)移到工程資本本身。工程資本多數(shù)是上市公司或其子、孫公司，財(cái)務(wù)審計(jì)嚴(yán)格，其或有負(fù)債不能無(wú)限擴(kuò)張。

　　三、金融資本的投融資困局

　　金融資本，在官方的PPP政策制度中鮮有提及，實(shí)際就是指參與PPP項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)，也即為社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目SPV公司提供資金的“金主”。對(duì)于政府和社會(huì)資本來(lái)講，金融資本就是他們的融資對(duì)象，對(duì)他們來(lái)講就是融資;而對(duì)金融資本來(lái)講，其參與PPP項(xiàng)目表現(xiàn)為投資，包括股權(quán)投資和債權(quán)投資。

　　金融資本以銀行、保險(xiǎn)、證券、信托、產(chǎn)業(yè)基金(私募基金)、融資租賃等金融機(jī)構(gòu)為主為主。金融資本參與PPP項(xiàng)目的投融資困局，主要有：

　　一是金融資本只想做債權(quán)投資。金融資本只想做債權(quán)融資，有主觀和客觀兩方面原因。主觀原因是，PPP項(xiàng)目投資金額大，期限長(zhǎng)，收益率低，且多數(shù)項(xiàng)目為市政、民生類項(xiàng)目，未來(lái)難以通過(guò)資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)退出，金融資本并不能指望像其他股權(quán)投資項(xiàng)目一樣，未來(lái)在資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)超額回報(bào)，因此，金融資本不想成為真正的股東，而是期望在“資產(chǎn)荒”的背景下，尋找風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的資產(chǎn)進(jìn)行債權(quán)投資，PPP項(xiàng)目則是這種安全的“獵物”;客觀原因是，由于PPP項(xiàng)目融資規(guī)模大，成本控制嚴(yán)格，目前有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的資金主要來(lái)源于擁有“低價(jià)資金”優(yōu)勢(shì)的銀行和保險(xiǎn);而又由于我國(guó)金融行業(yè)目前為分業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，銀行、保險(xiǎn)本身只能做債權(quán)投資，不能做真正的股權(quán)投資，不能投資實(shí)體(保險(xiǎn)資金可有限投資股權(quán)和實(shí)體)，盡管可以通過(guò)信托、基金、資管計(jì)劃投資項(xiàng)目公司股權(quán)，但他們作為財(cái)務(wù)投資人不希望控制或接管項(xiàng)目公司，因?yàn)榧幢憬庸芰隧?xiàng)目公司，處置了資產(chǎn)，也只能收回融資本息及罰金等基本收入，沒(méi)有超額收入，因此銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的真實(shí)目的，還是通過(guò)“明股實(shí)債”的方式進(jìn)行債權(quán)投資。

　　二是金融資本債權(quán)投資需要增信。由于金融資本只做債權(quán)投資，則需要融資主體的實(shí)力和信用符合金融機(jī)構(gòu)的要求;而目前多數(shù)PPP項(xiàng)目融資主體為項(xiàng)目公司(SPV)本身，項(xiàng)目公司剛剛成立，沒(méi)有實(shí)力和信用可供參考，因此金融資本需要由其他主體為項(xiàng)目公司增信。通常的增信主體為項(xiàng)目公司的股東方或關(guān)聯(lián)公司。

　　在這里，我們想重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)一個(gè)實(shí)務(wù)界經(jīng)常容易混淆的問(wèn)題：擔(dān)保和增信。

　　按照我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定，擔(dān)保的法定方式包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。在金融領(lǐng)域，一般涉及的擔(dān)保方式為保證、抵押、質(zhì)押三類。

　　增信，就是增進(jìn)信用，起源于企業(yè)發(fā)行債券的金融活動(dòng)。狹義增信是指?jìng)男庞迷u(píng)級(jí)(包括主體評(píng)級(jí)和債項(xiàng)評(píng)級(jí))，廣義是指一切能夠?yàn)槿谫Y提供有利支持的各種手段和方式。廣義增信的范圍非常廣泛，不僅包括擔(dān)保的五種方式，還包括諸如信用評(píng)級(jí)、人大及政府出具的相應(yīng)決議、承諾函、安慰函、回購(gòu)安排、可行性缺口補(bǔ)助、未來(lái)應(yīng)收款賬戶質(zhì)押(特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押)、繳交保證金、購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)、資金第三方托管，等等。

　　擔(dān)保方式，屬于增信措施;但增信措施，不一定是擔(dān)保方式。增信措施里，有“強(qiáng)增信”和“弱增信”之分。“強(qiáng)增信”一般具備的特征是，符合法定的擔(dān)保方式(五種方式之一)，且擔(dān)保人擔(dān)保能力強(qiáng)，或擔(dān)保物足值且容易變現(xiàn);“弱增信”則不具備或不完全具備這些特征。舉例說(shuō)明：某項(xiàng)目融資10億，以位于一線城市繁華地段價(jià)值30億的商業(yè)房產(chǎn)作為抵押，則該抵押增信措施為“強(qiáng)增信”，因?yàn)榈盅何飪r(jià)值穩(wěn)定且容易變現(xiàn);相反，同一項(xiàng)目，如抵押物為某邊遠(yuǎn)縣城某特種工業(yè)企業(yè)機(jī)器設(shè)備，則該抵押只能是“弱增信”，原因是特種工業(yè)機(jī)器設(shè)備價(jià)值變化較大，變現(xiàn)較難。又如，某收費(fèi)公路項(xiàng)目增信措施為項(xiàng)目公司的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，收費(fèi)不足部分，由當(dāng)?shù)乜h政府財(cái)政(縣財(cái)政上年收入僅為5億元)出函承諾提供可行性缺口補(bǔ)助，除此之外沒(méi)有其他增信措施。乍一看，收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，縣財(cái)政缺口補(bǔ)助，增信措施足夠有效。但實(shí)際上，收費(fèi)公路通行量?jī)H為預(yù)測(cè)，并不可靠;且未來(lái)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押不是法律意義上的質(zhì)押，在擔(dān)保法上沒(méi)有法律保障(目前受法律保護(hù)的應(yīng)收賬款質(zhì)押僅為貿(mào)易項(xiàng)下已經(jīng)形成了的現(xiàn)實(shí)應(yīng)收賬款，并在人民銀行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行合法登記);另一方面，由于該縣財(cái)政實(shí)力較弱，且財(cái)政的承諾函不是法律意義上的保證，因此，該項(xiàng)目的兩個(gè)增信措施均為“弱增信”。

　　由于我國(guó)對(duì)銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管較為成熟和嚴(yán)格，且由于金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的債權(quán)投資特征，使得金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目投融資時(shí)，一般需要政府或社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目融資提供“強(qiáng)增信”。 如前所述，工程資本一般不會(huì)為項(xiàng)目公司提供強(qiáng)增信(抵押或保證);而現(xiàn)行多數(shù)政策要求，政府方也一般不能為項(xiàng)目公司提供強(qiáng)增信，增信主體缺失，已成為PPP融資困境的一大主因。

　　實(shí)踐中，政府和社會(huì)資本一直呼吁，以項(xiàng)目公司(SPV公司)收費(fèi)權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押作為擔(dān)保方式進(jìn)行“有限追索”融資(僅以SPV公司本身作為融資追索主體，不向其股東方追索)，希望金融機(jī)構(gòu)能夠金融創(chuàng)新，接受這種“收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的有限追索融資”。其實(shí)，不是金融機(jī)構(gòu)不愿創(chuàng)新，“收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的有限追索融資” 有兩個(gè)金融機(jī)構(gòu)不能接受的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是PPP項(xiàng)目多為市政、民生項(xiàng)目，很多并無(wú)可靠、穩(wěn)定、可測(cè)的現(xiàn)金流，即便有，能夠確保覆蓋融資本息的項(xiàng)目也鳳毛麟角，因此項(xiàng)目公司的收益并不穩(wěn)定、不可靠、不足夠，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法基于這種不確定性進(jìn)行融資;二是上述提到的法律上的障礙，即我國(guó)擔(dān)保法尚未承認(rèn)未來(lái)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的法律地位，未形成的應(yīng)收賬款收費(fèi)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法辦理質(zhì)押登記，也無(wú)法變現(xiàn)，因此通常不能將其視為“強(qiáng)增信”。銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融體系中風(fēng)險(xiǎn)防控水平最高，對(duì)增信措施、擔(dān)保方式有效性、覆蓋率及其法律效力要求很高，不愿冒不確定的風(fēng)險(xiǎn)，因此很難完全依靠這種有限追索增信措施。(可以接受作為增信措施，但還是要提供其他“強(qiáng)增信”)。

　　三是金融工具期限與PPP項(xiàng)目期限錯(cuò)配。目前參與PPP項(xiàng)目的金融工具，主要包括銀行貸款、銀行理財(cái)、保險(xiǎn)資金、債券(公司債、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)⒍倘凇⒅衅薄PN等)、ABS、融資租賃等。各類資管計(jì)劃、基金，實(shí)質(zhì)并非真正的金融工具，而是上述工具的通道。這些金融工具的期限通常為5-10年(如銀行固定資產(chǎn)貸款一般是5-15年;銀行理財(cái)一般是3-5年，最長(zhǎng)8-10年;債券最長(zhǎng)一般為7-10年)，最長(zhǎng)的一般也只有15年，保險(xiǎn)資金可以相對(duì)較長(zhǎng)，但最長(zhǎng)也僅為15-20年，且保險(xiǎn)資金條件甚高，一般項(xiàng)目進(jìn)不了保險(xiǎn)的法眼。金融工具的期限與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒20、30年的運(yùn)營(yíng)期相比，顯然不足以滿足。對(duì)于經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，還可以考慮在中后期發(fā)行 ABS解決前期融資到期問(wèn)題，但對(duì)于非經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，如何解決期限錯(cuò)配，是當(dāng)前PPP融資的一大難題。

　　四、PPP融資困境的解決之道

　　PPP 是我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，解決PPP融資困境，提高PPP項(xiàng)目落地率，也要從供給側(cè)入手，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)和決定性作用。上述PPP融資困境，有些是深層次問(wèn)題，如民營(yíng)企業(yè)融資難問(wèn)題，需要深化體制改革去解決;有些是近期努力可以解決的問(wèn)題。此外，解決PPP融資困境要真正從市場(chǎng)著眼，從機(jī)制入手，而不能僅靠發(fā)個(gè)文“鼓勵(lì)……”，要了解社會(huì)資本真正的關(guān)切和困境，以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化參與的思路解決問(wèn)題。

　　在現(xiàn)有形勢(shì)下，PPP融資困境的解決之道包括：

　　(一)盡快出臺(tái)“PPP基本法”

　　加快推進(jìn)PPP立法，已成為業(yè)內(nèi)共識(shí)。前有財(cái)政部推出《政府與社會(huì)資本合作法》(征求意見(jiàn)稿)，后有發(fā)改委成立《特許經(jīng)營(yíng)法》立法專家組啟動(dòng)PPP法治化進(jìn)程。最近國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上李克強(qiáng)總理也為PPP立法定調(diào)：兩法合一，國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，加快立法進(jìn)程。“PPP基本法”的出臺(tái)指日可待。筆者同時(shí)認(rèn)為，PPP立法應(yīng)站在法治的高度，將PPP法制定成一部真正的法(避免成為一部“法政策”)——權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范和保障，實(shí)體和程序的統(tǒng)一與平衡。

　　從上述PPP融資困境，筆者建議PPP基本法應(yīng)至少包含的原則或內(nèi)容有：

　　一是平等主體意識(shí)和誠(chéng)信契約精神。PPP 參與主體天然具有不對(duì)等的傾向(一方是具有公權(quán)力的政府，一方是社會(huì)資本)，天平極易向政府一方傾斜。因此，政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合作中應(yīng)主體地位平等，應(yīng)秉承誠(chéng)信原則和契約精神。這方面目前的問(wèn)題主要是部分地方政府層面還有所欠缺，“官本位”思想還部分存在，誠(chéng)信守約意識(shí)還沒(méi)有全面到位。PPP基本法不僅要規(guī)范行為，還應(yīng)有相應(yīng)的違約責(zé)任，例如有人提出的“地方政府不履約上級(jí)政府強(qiáng)制扣款”，是否可行，可以商榷。

　　二是訴訟法、程序法保障社會(huì)資本救濟(jì)途徑。一方面PPP基本法應(yīng)明確PPP合同履行爭(zhēng)議的救濟(jì)途徑，哪些可以提起民事訴訟，何種可以提起行政訴訟，什么樣的情況走仲裁程序，立案的條件有哪些，應(yīng)條文化并具有可操作性;另一方面應(yīng)在程序法上進(jìn)行合理設(shè)計(jì)(如異地管轄)，避免地方政府影響當(dāng)?shù)胤ㄔ旱墓浴?/p>

　　(二)重新審視政府方增信限制規(guī)定，差別化對(duì)待

　　現(xiàn)行多個(gè)PPP政策要求，政府方一般不能為PPP項(xiàng)目公司提供“非理性擔(dān)保或承諾”，不能做“固定回報(bào)承諾”。政策的初衷是好的，是規(guī)范PPP融資行為，防止為地方財(cái)政帶來(lái)不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)和過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，多數(shù)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)方式是“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”和“可行性缺口補(bǔ)助”，都是要用到政府財(cái)政的信用，純粹的“使用者付費(fèi)”且能夠有效覆蓋投資回報(bào)(融資本息)的項(xiàng)目少之又少。而前兩類項(xiàng)目，施工企業(yè)通常不愿為項(xiàng)目增信，金融機(jī)構(gòu)債權(quán)融資必然需要政府方作為增信主體。因此建議重新審視政府方增信的這些限制性規(guī)定，根據(jù)不同回報(bào)方式，采取差別化對(duì)待。

　　(三)大力發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)基金

　　產(chǎn)業(yè)基金的飛速發(fā)展是最近一兩年P(guān)PP市場(chǎng)的一大亮點(diǎn)。但各方面對(duì)于產(chǎn)業(yè)基金的認(rèn)識(shí)還僅停留在“為項(xiàng)目提供建設(shè)資金”這一用途上，其實(shí)產(chǎn)業(yè)基金對(duì)PPP的意義和作用十分廣泛，至少有四方面意義：

　　一是可以為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供資金。這一點(diǎn)毋庸置疑，且已發(fā)揮重要作用。

　　二是可以為工程資本代持股份。由于上述工程資本不能控股項(xiàng)目公司的困境，目前通行的做法是，以資管計(jì)劃或產(chǎn)業(yè)基金為代表的金融資本(有些基金里也包含了工程資本的少量出資)出資控股項(xiàng)目公司，代工程資本持股，基金到期后由工程資本或政府方指定的公司回購(gòu)股權(quán)。這一作用目前已開(kāi)始充分發(fā)揮。

　　三是可以為項(xiàng)目融資提供增信。為項(xiàng)目融資提供增信，可以采取兩種模式。一是產(chǎn)業(yè)基金入股項(xiàng)目公司并補(bǔ)足項(xiàng)目資本金，達(dá)到項(xiàng)目資本金比例，使項(xiàng)目公司可以進(jìn)行債權(quán)融資，有國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)基金或省級(jí)政府引導(dǎo)基金入股項(xiàng)目公司，無(wú)疑對(duì)項(xiàng)目公司債權(quán)融資是莫大的增信;另一種是產(chǎn)業(yè)基金可以起到兜底或擔(dān)保的作用，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不足、政府財(cái)政實(shí)力較弱的項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)基金可以為其擔(dān)保或提供可行性缺口補(bǔ)助，使其他金融機(jī)構(gòu)愿意為其進(jìn)行債權(quán)融資。產(chǎn)業(yè)基金的這一作用實(shí)際現(xiàn)在還沒(méi)有有效發(fā)揮，可以加快推進(jìn)。

　　四是可以與工程資本同股同權(quán)，為工程資本分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同股同權(quán)是最近PPP融資領(lǐng)域出現(xiàn)的新動(dòng)態(tài)，近期部分銀行也在嘗試銀行理財(cái)資金進(jìn)入私募股權(quán)基金以同股同權(quán)的方式參與PPP項(xiàng)目。同股同權(quán)對(duì)于銀行最大的挑戰(zhàn)，是要面臨項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)(現(xiàn)金收益不足、政府財(cái)政下降無(wú)法補(bǔ)足、項(xiàng)目公司破產(chǎn)清算等)，與傳統(tǒng)的債權(quán)模式相比，風(fēng)險(xiǎn)大了很多。但好在產(chǎn)業(yè)基金具有 “結(jié)構(gòu)化”和“杠桿效應(yīng)”兩大優(yōu)勢(shì)，為減小同股同權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，在設(shè)置結(jié)構(gòu)化(優(yōu)先級(jí)和劣后級(jí))的同時(shí)，減小杠桿比例(如劣后級(jí)：優(yōu)先級(jí)為1:1)，最大程度地增厚銀行的安全墊，減少銀行的風(fēng)險(xiǎn)暴露。產(chǎn)業(yè)基金這方面的作用有很大的發(fā)揮空間。

　　(四)創(chuàng)新中長(zhǎng)期金融工具品種，放寬中長(zhǎng)期融資工具的審批

　　一是大力推廣保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目。不久前保監(jiān)會(huì)修訂并下發(fā)了《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》，進(jìn)一步打開(kāi)了保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的通道。保險(xiǎn)資金具有規(guī)模大、期限長(zhǎng)、成本低等優(yōu)勢(shì)，與PPP天然是一家人。不過(guò)保險(xiǎn)資金如何參與PPP，尤其是審批標(biāo)準(zhǔn)和安全邊際，很多保險(xiǎn)公司還在探索，大規(guī)模參與PPP項(xiàng)目融資還有待時(shí)日。

　　二是放寬可續(xù)期債券(永續(xù)債)的準(zhǔn)入門(mén)檻和審核標(biāo)準(zhǔn)。永續(xù)債的特點(diǎn)是在債券存續(xù)期可計(jì)入所有者權(quán)益，不計(jì)入債務(wù)，且在符合條件的前提下，期限可以無(wú)限延長(zhǎng)，對(duì)融資企業(yè)降低負(fù)債水平，增厚償債能力有很大幫助。但永續(xù)債目前的門(mén)檻還相對(duì)較高，一般只有評(píng)級(jí)達(dá)到AAA的企業(yè)才有可能發(fā)行。建議在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，降低永續(xù)債的發(fā)債門(mén)檻和審核標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)，鼓勵(lì)發(fā)行永續(xù)債融資。

　　三是允許風(fēng)控水平較高的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展資金池業(yè)務(wù)，推動(dòng)理財(cái)計(jì)劃、資管計(jì)劃、私募基金滾動(dòng)續(xù)期，以支持其參與中長(zhǎng)期PPP項(xiàng)目。資金池業(yè)務(wù)和理財(cái)計(jì)劃滾動(dòng)續(xù)期(即短期理財(cái)計(jì)劃到期后用資金池資金歸還，并同時(shí)發(fā)起同名新的計(jì)劃)可以解決期限錯(cuò)配問(wèn)題，目前部分大型銀行的理財(cái)資金可以做到滾動(dòng)續(xù)期發(fā)行，但滾動(dòng)續(xù)期發(fā)行對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性管理能力、風(fēng)險(xiǎn)把控能力有很高的要求，且這方面的管控能力如何量化，如何有效把控，還有很大難度，需要認(rèn)真探索。

　　上述解決之道，并不能全面解決PPP的融資困境，部分困境需通過(guò)深化體制改革去解決。但我們相信，PPP作為2013年(以國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文為起點(diǎn))才推出的新生事物(如果BOT模式不算新的PPP的話)，其尚未年滿三歲，作為我國(guó)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的一部分，其還要長(zhǎng)大成人，還有很多路要走;在黨和國(guó)家的關(guān)心呵護(hù)、社會(huì)各界的共同幫助下，PPP未來(lái)一定會(huì)茁壯成長(zhǎng)，人生道路會(huì)越走越好。作為PPP成長(zhǎng)的見(jiàn)證者和親歷者，我們也將在PPP投資、融資領(lǐng)域，繼續(xù)貢獻(xiàn)我們的綿薄之力!

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)