環(huán)保PPP何處去 專家企業(yè)家研討精華十二條

發(fā)布日期：2017-11-29來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 最近的財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、蘇財(cái)金[2017]92號(hào)、國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文等文件出臺(tái)，風(fēng)頭似乎有所轉(zhuǎn)向，規(guī)范、監(jiān)管、風(fēng)控成為當(dāng)中的關(guān)鍵詞，項(xiàng)目庫(kù)成為管理的一大抓手。如何解讀PPP新的政策動(dòng)向?環(huán)保行業(yè)PPP將受到哪些影響?環(huán)保企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)?這一系列問(wèn)題受到各方的高度關(guān)注。

　　2014年以來(lái)，我國(guó)PPP掀起一波熱潮。但與此同時(shí)，PPP數(shù)量多，質(zhì)量層次不齊，部分地方出現(xiàn)大干快上、PPP泛化濫用現(xiàn)象。為此，國(guó)家近期與PPP有關(guān)的政策出現(xiàn)了一些新變化，尤其是最近的財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、蘇財(cái)金[2017]92號(hào)、國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文等文件出臺(tái)，風(fēng)頭似乎有所轉(zhuǎn)向，規(guī)范、監(jiān)管、風(fēng)控成為當(dāng)中的關(guān)鍵詞，項(xiàng)目庫(kù)成為管理的一大抓手。如何解讀PPP新的政策動(dòng)向?環(huán)保行業(yè)PPP將受到哪些影響?環(huán)保企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)?這一系列問(wèn)題受到各方的高度關(guān)注。為此，2017年11月26日，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)和E20環(huán)境平臺(tái)邀請(qǐng)眾多PPP專家、環(huán)保企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)等業(yè)界精英進(jìn)行了深入的解讀和研討。

　　 探討會(huì)上，第一環(huán)節(jié)由E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心湯明旺介紹PPP最新政策要點(diǎn);第二環(huán)節(jié)，參會(huì)專家分別就PPP政策動(dòng)向及對(duì)環(huán)保行業(yè)的影響進(jìn)行深度點(diǎn)評(píng);第三環(huán)節(jié)，參會(huì)環(huán)保企業(yè)代表提出對(duì)政策及實(shí)操上遇到的問(wèn)題和困惑，由專家進(jìn)行專業(yè)解答。

　　 以下是本期PPP政策動(dòng)向及環(huán)保前瞻內(nèi)部研討12條要點(diǎn)。

　　 一、規(guī)范是理性回歸

　　 參會(huì)專家普遍認(rèn)為，2014年以來(lái)的此輪PPP熱潮中，PPP被地方寄予過(guò)高期望，因此出現(xiàn)過(guò)熱的現(xiàn)象。因此，踩踩剎車、出臺(tái)政策進(jìn)行規(guī)范是意料之中。這種規(guī)范實(shí)際上是理性回歸，本身對(duì)PPP事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展是必要的，也是有利的。

　　 二、“三不”為基本原則

　　 如何對(duì)待當(dāng)前的政策，包括財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文等政策文件，有專家給出“三不”原則的建議。第一是不奇怪。PPP過(guò)熱的情況下，不可能不剎車，因?yàn)檫^(guò)熱是不可持續(xù)的。第二是不要慌。原來(lái)本身就有很多紅線，現(xiàn)在的政策是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，因此合規(guī)之下還能繼續(xù)。第三是不要亂動(dòng)。不要慌不擇路，不要頂風(fēng)作案。

　　 而對(duì)于部分部委及地方跟進(jìn)出臺(tái)政策，有專家建議要慎重，要注意拿捏力度。各方都在高度關(guān)注，每個(gè)動(dòng)作都會(huì)被放大，被視為風(fēng)向標(biāo)。好比開(kāi)車，踩急剎車很可能會(huì)出現(xiàn)別的問(wèn)題，反而不好。

　　 三、核心看三大關(guān)系

　　 有專家指出，PPP未來(lái)走向何方，實(shí)際上核心還在于一直討論的“三大關(guān)系”有沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。第一個(gè)是央地關(guān)系，也就是中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系有沒(méi)有改變，要考慮分稅制下地方需要GDP、需要建設(shè)、需要資金的現(xiàn)實(shí)。第二個(gè)是部委關(guān)系。實(shí)際上，部委之間的博弈局面有所減緩，都肩負(fù)防控地方風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，因此實(shí)際上都在積極響應(yīng)中央。第三個(gè)是市場(chǎng)主體和規(guī)則之間的博弈，要考慮規(guī)則強(qiáng)調(diào)規(guī)范、市場(chǎng)重在可行的實(shí)際。

　　 回到宏觀層面，則是需要國(guó)家做好頂層設(shè)計(jì)，做好立法。因?yàn)闆](méi)有上位法的保護(hù)，各個(gè)方面就會(huì)被行業(yè)、部委層出不窮的規(guī)范文件所影響，對(duì)各方都不利。

　　 四、不誤讀政府付費(fèi)

　　 有參會(huì)專家特別強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上即便是最嚴(yán)厲的地方政策，也沒(méi)有說(shuō)一刀切要禁止政府付費(fèi)類項(xiàng)目。從某省的文件看，首先是看地方財(cái)政承受能力，如果財(cái)力允許，政府付費(fèi)PPP還是可以做的。當(dāng)然，如果財(cái)力有限，那會(huì)從嚴(yán)從緊控制政府付費(fèi)類PPP。

　　 專家提醒，要把握中央部委政策的本意。比如國(guó)資委192號(hào)文對(duì)央企參與PPP實(shí)際上是開(kāi)口的，而非封死的。什么都不能投，經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展。實(shí)際上，在中國(guó)，在某種程度上說(shuō)，發(fā)展、GDP才是大寫的，其他都是小寫。所以一定是需要發(fā)展，需要投入錢的。政府付費(fèi)不是不做了，而是怎么做的問(wèn)題。

　　 五、識(shí)別不入庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)

　　 財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)明確了規(guī)范入庫(kù)、清理出庫(kù)的情形。參會(huì)的多位專家提醒，社會(huì)資本應(yīng)高度關(guān)注入庫(kù)事項(xiàng)。入財(cái)政庫(kù)，還是發(fā)改庫(kù)。就財(cái)政庫(kù)而言，需要注意的是，已經(jīng)入庫(kù)不代表就安全，管理庫(kù)不是“保險(xiǎn)庫(kù)”，也會(huì)有被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。PPP發(fā)動(dòng)必然是地方事權(quán)，因此在一定程度上遵守地方政府的管理。比如有省份明確由省財(cái)政廳牽頭，其他部門作為配合單位。不規(guī)范就不能入庫(kù)，沒(méi)入庫(kù)就不能叫PPP。

　　 PPP項(xiàng)目如果未能入庫(kù)或者被清理出庫(kù)，將面臨兩個(gè)大問(wèn)題，第一是不能列入財(cái)政預(yù)算。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知 》(財(cái)金[2015]166號(hào))就明確規(guī)定：“未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。” 第二是融資上將很難操作。入庫(kù)是目前大部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目放貸的前提條件之一。專家提醒，即便是傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或者新的類似項(xiàng)目，由于逐步財(cái)政管理規(guī)范，建議也入庫(kù)保障安全。

　　 六、建議開(kāi)展前期盡調(diào)

　　 鑒于不同地域、不同層級(jí)政府、不同項(xiàng)目條件等原因，有專家建議，借鑒國(guó)外企業(yè)重視項(xiàng)目前期盡職調(diào)查的做法，參與PPP項(xiàng)目時(shí)對(duì)項(xiàng)目所在地政府、項(xiàng)目相關(guān)情況進(jìn)行深入調(diào)查，降低決策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。比如地方真實(shí)財(cái)力情況、過(guò)往履約情況、項(xiàng)目本身質(zhì)量等等。以財(cái)政承受能力10%為例，實(shí)際上，10%實(shí)際上對(duì)政府還是企業(yè)都是安全閥。建議從公開(kāi)信息及其他渠道全面評(píng)估地方政府的履約意愿、履約能力。

　　 有專家還指出，PPP合同等文件一定要做到盡可能公平、公正。因?yàn)椴粚?duì)等、有失公允的合同，實(shí)際上是處于不穩(wěn)定狀態(tài)。政府吃大虧，它肯定會(huì)想辦法找回來(lái);企業(yè)吃虧，兜不住，也會(huì)想辦法比如申請(qǐng)調(diào)價(jià)或者其他方式維護(hù)自己的權(quán)益。因此，初衷要公平、合理，社會(huì)資本賺該賺的錢，不能抱有取得暴利的心態(tài)，否則合同風(fēng)險(xiǎn)就很大、地方政府肯定會(huì)有撕毀協(xié)議的強(qiáng)烈沖動(dòng)。

　　 七、需正視融資問(wèn)題

　　 有位專家指出，現(xiàn)在PPP其實(shí)最后基本都是金融機(jī)構(gòu)的錢。所以在金融工作會(huì)議和十九大之后，去杠桿是大勢(shì)所趨。社會(huì)資本用的是金融機(jī)構(gòu)的錢，空手套白狼，那政府肯定要考慮怎么規(guī)范。要判斷好形勢(shì)，政策是一脈相承的。在投融資體制改革之下，加杠桿肯定會(huì)受到強(qiáng)的約束。

　　 有環(huán)保企業(yè)提到基金如何介入的問(wèn)題。有專家解答認(rèn)為，基金參與PPP實(shí)際上可以分為三種情形。一是基金自己直接進(jìn)入。二是和央企等合作進(jìn)入。這兩種都是資本金，都是股權(quán)投資。三是以PE的方式進(jìn)入。從目前情況看，基金參與PPP還是大方向，但在資管等新政策下，可能會(huì)有些收縮。

　　 此外，有專家補(bǔ)充指出，資本金穿透實(shí)際是要“砍”兩個(gè)地方，一個(gè)是小股大債，一個(gè)是明股實(shí)債。小股大債肯定是受到嚴(yán)格控制的，明股實(shí)債的管理力度則有待觀察。

　　 八、讀準(zhǔn)30%績(jī)效捆綁

　　 外界不少人將財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文中關(guān)于依效付費(fèi)機(jī)制的規(guī)定，理解為可用性付費(fèi)必須和績(jī)效考核結(jié)果捆綁30%。但有專家提醒，特別注意不要主觀判斷，而是要看政策原文，原文是“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”。因?yàn)榭捎眯愿顿M(fèi)實(shí)際上還包括利息、利潤(rùn)等，因此這里“建設(shè)成本”的基數(shù)是相對(duì)較小的、而且是可以準(zhǔn)確測(cè)算的。所以雖然和之前傳的捆綁20%相比，比例上調(diào)到了30%，但基數(shù)實(shí)際上變小了。

　　 九、存量介入看流程

　　 多位專家就存量項(xiàng)目如何介入，尤其是有改擴(kuò)建或提標(biāo)改造成分的存量項(xiàng)目怎么參與，提出了自己的看法。

　　 有專家提醒，特別要注意流程的問(wèn)題。一個(gè)是要不要招投標(biāo);一個(gè)是要不要補(bǔ)PPP的流程。有專家認(rèn)為，關(guān)鍵要看原來(lái)的協(xié)議，是否排他性的或者不確定的。如果是原來(lái)的協(xié)議已經(jīng)包括二期內(nèi)容，那甚至可以申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)。有個(gè)別項(xiàng)目則是采取邀請(qǐng)招標(biāo)運(yùn)作。

　　 關(guān)鍵還在于利益協(xié)調(diào)。以污水處理為例。比如保底量和價(jià)格，如何界定，需要一個(gè)程序、通過(guò)一定的談判來(lái)完成。一種做法是把原來(lái)的放一邊，就新的談，但可能政府出于各種考慮，采取公開(kāi)招標(biāo)實(shí)施新的部分;另一種做法是政府和原來(lái)的社會(huì)資本適當(dāng)妥協(xié)，政府解決比如原來(lái)定價(jià)過(guò)高的問(wèn)題，企業(yè)則拿到新項(xiàng)目、核心利益沒(méi)有損失，雙方合作得以延續(xù)。

　　 十、積極探索專業(yè)創(chuàng)新

　　 有專家指出，PPP政策規(guī)范文件密集，其實(shí)更要求正視PPP項(xiàng)目創(chuàng)新的問(wèn)題，發(fā)揮社會(huì)資本方能動(dòng)性、創(chuàng)新的能力。比如第一個(gè)是項(xiàng)目條件的創(chuàng)新，在有限的內(nèi)容上，思考怎么加上一些新的內(nèi)容，比如一個(gè)濕地公園PPP，本來(lái)沒(méi)有什么收益，但可以考慮加一些內(nèi)容帶來(lái)一定的運(yùn)營(yíng)收入。二是項(xiàng)目?jī)?nèi)容的創(chuàng)新。還有是融資條件、項(xiàng)目模式、能力建設(shè)等方面創(chuàng)新。不管是環(huán)保PPP，還是其他領(lǐng)域，都需要社會(huì)資本的創(chuàng)新能力。

　　 一位專家補(bǔ)充認(rèn)為，可以用好社會(huì)資本發(fā)起這種方式。一方面寫項(xiàng)目建議書(shū)，提供項(xiàng)目怎么做的思路和路徑，這方面建議參照初步實(shí)施方案;另一方面要有財(cái)務(wù)測(cè)算。然后提交給政府部門，根據(jù)反饋進(jìn)行完善，之后再由政府組織做物有所值、財(cái)政承受能力論證、編制實(shí)施方案。這種社會(huì)資本發(fā)起，是一般施工企業(yè)不擅長(zhǎng)的，那么專業(yè)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本獲得項(xiàng)目的概率就會(huì)更高些。

　　 十一、環(huán)保PPP風(fēng)口何在

　　 有專家指出，此前在某些環(huán)保項(xiàng)目上比如污水處理項(xiàng)目上也出現(xiàn)可用性付費(fèi)+少量績(jī)效付費(fèi)的模式，這對(duì)建筑企業(yè)是好的，但對(duì)環(huán)保專業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)是不利的。過(guò)去建筑央企做建筑、施工，他們和專門做技術(shù)的環(huán)保企業(yè)，游戲規(guī)則和玩法是截然不同的。建筑央企考慮的是完成指標(biāo)，只要不虧就行，再?gòu)娜谫Y賺點(diǎn)就行。但環(huán)保公司不同。所以新的政策出臺(tái)對(duì)環(huán)保而言實(shí)際上是好事。而黑臭水體、海綿城市、水環(huán)境類PPP項(xiàng)目，投資規(guī)模大，如何設(shè)計(jì)怎么合規(guī)又能可行，值得大家探討。

　　 有專家分析指出，PPP新政策之下，運(yùn)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響很有限，安全系數(shù)高一些。而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，一方面因?yàn)橹卫韷毫蜁r(shí)限在，這類項(xiàng)目數(shù)量可能不會(huì)少;另一方面，由于財(cái)承嚴(yán)守“10%”和績(jī)效捆綁30%等原因，項(xiàng)目?jī)?nèi)容可能會(huì)瘦身，比如和水環(huán)境治理本身關(guān)系不大的河道護(hù)坡、河濱小公園甚至道路等不會(huì)再包進(jìn)去。此外，這類屬于純政府付費(fèi)的項(xiàng)目，一定要看地域、看政府財(cái)力，比如中西部有些縣就是吃飯財(cái)政，這里的10%和東部的10%是不一樣的。

　　 對(duì)于黑臭水體、海綿城市等類型的PPP，可能需要?jiǎng)?chuàng)新，把具有運(yùn)營(yíng)性的項(xiàng)目(比如污水廠)捆綁進(jìn)來(lái)。但純商業(yè)性的東西難以捆綁，因?yàn)檎蜕鐣?huì)資本對(duì)商業(yè)空間的判斷是天差地別、不可能談攏;土地捆綁進(jìn)來(lái)的可能性更低，其商業(yè)模式很難突破。

　　 有參會(huì)的環(huán)保企業(yè)也表示，類似項(xiàng)目捆綁，要避免兩個(gè)極端。一是把無(wú)關(guān)的東西包進(jìn)來(lái)，會(huì)增加社會(huì)資本實(shí)施的難度，或者不得不采取松散的聯(lián)合體進(jìn)行參與，但實(shí)際績(jī)效很難保障。二是實(shí)操中也存在過(guò)度分割的現(xiàn)象，比如一個(gè)河道治理的項(xiàng)目被分為好幾個(gè)部分，有些采取EPC、有些是PPP，上下環(huán)節(jié)被拆散等，這也不利于系統(tǒng)集成，很難實(shí)現(xiàn)整體績(jī)效，依效付費(fèi)機(jī)制操作起來(lái)也會(huì)有很多問(wèn)題。

　　 有多位專家一致認(rèn)為，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文對(duì)于PPP績(jī)效的高度關(guān)注，本質(zhì)上是突出PPP的運(yùn)營(yíng)要素。過(guò)去建筑施工類企業(yè)進(jìn)來(lái)其實(shí)主要是看施工利潤(rùn)。有專家指出，PPP的運(yùn)營(yíng)維護(hù)必須是有一定難度的，政府做不好的;規(guī)劃集成設(shè)計(jì)、中間建設(shè)、末端維護(hù)運(yùn)營(yíng)，三者應(yīng)該是絲絲入扣的關(guān)系。其次，長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)的壓力應(yīng)當(dāng)始終存在，不能純工程導(dǎo)向。從行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)，也應(yīng)該是突出運(yùn)營(yíng)。因?yàn)槠髽I(yè)長(zhǎng)期關(guān)心運(yùn)營(yíng)，才能持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在有些建筑企業(yè)、施工企業(yè)也開(kāi)始轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)，因?yàn)槭┕な且淮涡缘模挥羞\(yùn)營(yíng)才是持續(xù)的。從這個(gè)角度來(lái)看，環(huán)保的未來(lái)主角肯定不是工程公司，而是專業(yè)化能力的運(yùn)營(yíng)公司。

　　 而對(duì)于192號(hào)文對(duì)于不同類型環(huán)保企業(yè)的影響，有專家認(rèn)為社會(huì)資本應(yīng)該有更理性的態(tài)度，因?yàn)榘l(fā)展靠的不是別人不來(lái)、不參與，而是作為企業(yè)自身能做、能更專業(yè)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，環(huán)保企業(yè)如何強(qiáng)化自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、運(yùn)營(yíng)實(shí)力至關(guān)重要。

　　 十二、績(jī)效評(píng)審孕育新商機(jī)

　　 有專家認(rèn)為，不少PPP項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，而財(cái)政上已經(jīng)明確將全面實(shí)施績(jī)效管理，且這種績(jī)效考核的廣度和深度都將得到強(qiáng)化。隨著大量PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入或即將進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，政府對(duì)于社會(huì)資本/項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行考核將催生新的商機(jī)。比如PPP運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效管理辦法和實(shí)施細(xì)則編制、績(jī)效評(píng)估、中期評(píng)估等，需要大量專業(yè)、技術(shù)基礎(chǔ)。目前大部分政府機(jī)構(gòu)可能不具備這種能力，因此會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)第三方介入。

　　 總而言之，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)還需要發(fā)展，且新的路徑已在十九大等報(bào)告中得以明確，PPP事業(yè)將行穩(wěn)致遠(yuǎn)，環(huán)保風(fēng)口仍在，且行且珍惜。

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