PPP項目采購過程中存在的問題與思考

發(fā)布日期：2017-12-22來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來，PPP項目井噴式的發(fā)展，入庫的項目已經(jīng)上萬，涉及的投資額也以萬億為單位計算。這么多PPP項目如何落地，如何實現(xiàn)順利的融資，包括建設(shè)及運營，這涉及到社會的方方面面的投入，清華大學(xué)資深的PPP專家王守清教授曾經(jīng)說過這樣一句話，“PPP項目，它是一場婚姻，而不只是一場婚禮”，那就說明在參與PPP的各方，包括政府和社會資本以及其他的各界，就PPP項目而言需要長期的持續(xù)的有健康的合作模式。按照王守清教授PPP項目是一場婚姻的觀點，作為PPP項目的采購代理機構(gòu)就像是這場婚姻的相親中介，在政府方與社會資本合作中起到重要的聯(lián)結(jié)作用。

　　 筆者從事PPP項目社會資本的采購工作已兩年有余，為了提升自身業(yè)務(wù)能力，更好的為PPP事業(yè)服務(wù)，因此將實操中遇到的PPP項目采購尚存的一些問題和大家一同探討，并通過這兩年多時間對PPP項目采購工作的摸索和實踐，談下個人對這些問題的思考。

　　 一、“多招并一招”

　　 1.非招標競爭采購的方式下，能否“多招并一招”?是否有法律文件支撐?

　　 根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條“除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：

　　 ……(三)已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供;……”，已經(jīng)通過招標方式選定的特許經(jīng)營投資人，擁有建設(shè)項目所需的資質(zhì)和能力時，建設(shè)工程可以不進行招標，同理社會資本是通過招標方式選定的，建設(shè)工程就不用二次招標。

　　 除了招標方式，政府采購方式還有競爭性談判、競爭性磋商等等方式，若通過這些非招標方式采購的社會資本，在滿足項目建設(shè)所需資質(zhì)的情況下，是不是也不需要進行工程招標呢?

　　 下面我們看下發(fā)改委和財政部對此事是如何界定的：

　　 1)國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知(發(fā)改投資〔2016〕2231號)中“第十三條 社會資本方遴選依法通過公開招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標投標法》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。”從發(fā)改投資〔2016〕2231號文我們可知， “多招并一標”僅適用于招標方式采購社會資本的情形，而對于非招標方式采購社會資本的情況，“多招并一招”是予以否定的。

　　 2) 財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知 (財金〔2016〕90號)中“九、簡政放權(quán)釋放市場主體潛力。各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門，加強項目前期立項程序與PPP模式操作流程的優(yōu)化與銜接，進一步減少行政審批環(huán)節(jié)。對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標。”可見財政部對于“兩招并一招”問題是持有包容態(tài)度的，按照政府采購法認同的采購方式選擇社會資本，有自行建設(shè)、生產(chǎn)能力的可以不再招標。但是這里仍存在一個矛盾沖突點，本條前半款說政府采購法選定(意指采用政府采購方式)，后半款又說參照《招標投標實施條例》(意指采用招標方式)，財政部文件對于“多招并一招”也沒有明確說明。

　　 3) 國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》 “第二十四條 實施合作項目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會資本方時已經(jīng)作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。”雖然這只是一個征求意見稿，相信后續(xù)出臺的正式文件會對“兩招并一招”給出答案。不過對于文中“作為評審因素予以充分考慮的”這點具體指的內(nèi)容是什么、如何判定是否充分考慮，須待正式出臺的PPP條例界定。

　　 筆者期待PPP條例盡快出臺，并在“多招并一招”的問題上給出清晰明確的答復(fù)，以免在后續(xù)施工環(huán)節(jié)出現(xiàn)銜接問題。

　　 2. “多招并一招”評分辦法應(yīng)該如何確定

　　 1) 在政府采購法律體系中，評分辦法價格部分一般都是采用低價評標價或低價優(yōu)先法計算。

　　 (1)在《中華人民共和國政府采購法實施條例》“第三十四條 ……技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法。”

　　 (2)《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“第五十三條 評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。”及“第五十五條 綜合評分法……價格分應(yīng)當采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價，其價格分為滿分。”

　　 (3)財政部關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2014〕214號)“第二十四條 綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應(yīng)商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。”

　　 2) 在工程招投標法律體系中，勘察、設(shè)計、施工都有相關(guān)的招投標管理辦法，常采用的合理低價的原則，往往都是去掉一個最高報價和一個最低報價，采用平均價作為基準價。

　　 綜上所述，通過筆者實踐經(jīng)驗?zāi)壳癙PP項目采購絕大多數(shù)評分辦法還是遵循的是財政部的相關(guān)文件在執(zhí)行，因為PPP項目現(xiàn)在是按照政府采購的流程進行的，但是多招并一招中勘察、設(shè)計、施工都一并進行采購這樣設(shè)定評分辦法是否合適值得推敲和商榷。

　　 二、關(guān)于資格審查

　　 1.PPP項目采購是否強制進行資格預(yù)審?是否允許資格后審?

　　 政府采購法及其實施條例、招標投標法及其實施條例均未強制要求資格預(yù)審，但是財政部日前已出臺的關(guān)于PPP項目采購的相關(guān)文件卻強調(diào)PPP項目應(yīng)當進行資格預(yù)審，雖然財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知(財庫〔2014〕215號)有提出“允許進行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查”，但未明確什么情況是允許資格后審。個人認為PPP項目應(yīng)以資格預(yù)審為常態(tài)，資格后審為特例。

　　 在各省級政府采購平臺上我們可以看到PPP項目采用資格預(yù)審的居多，資格后審的項目也存在，但基于項目程序的規(guī)范性及通過合理資格條件設(shè)置鼓勵充分競爭的考慮，建議PPP項目先進行資格預(yù)審，再進入第二階段采購社會資本。

　　 2. PPP項目資格審查是否由采購人和采購代理機構(gòu)負責?

　　 《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“第四十四條 公開招標采購項目開標結(jié)束后，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當依法對投標人的資格進行審查。”那么PPP項目采用公開招標的方式采購人或者采購代理機構(gòu)能否對投標人的資格進行審查呢?根據(jù)財庫〔2014〕215號“第十二條 評審小組成員應(yīng)當按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)資格預(yù)審公告和采購文件規(guī)定的程序、方法和標準進行資格預(yù)審和獨立評審。”已經(jīng)明確政府和社會資本合作項目需要評審小組進行審查，215號文是針對PPP項目而出臺的管理辦法，所以筆者認為PPP項目應(yīng)按照215號文的規(guī)定來實施;且PPP項目具備多樣性、復(fù)雜性與專業(yè)性，對評審人員的要求相對較高，建議本項工作仍由專家評審小組完成。

　　 三、PPP項目采用競爭性磋商方式采購的只有兩家是否可以進行?

　　 財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補充通知(財庫〔2015〕124號)中描述“采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項目(含政府和社會資本合作項目)，在采購過程中符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。采購過程中符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有1家的，采購人(項目實施機構(gòu))或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。”也就是說符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有2家的時候，競爭性磋商采購活動繼續(xù)進行。但這里存在一個問題，“符合要求的供應(yīng)商(社會資本)”是指遞交文件的供應(yīng)商(社會資本)、亦或是指通過了資格審查的供應(yīng)商(社會資本)、亦或是提交了最后報價的供應(yīng)商(社會資本)?

　　 在財庫〔2014〕214文中也出現(xiàn)允許兩家遞交最后報價的情況，但僅適用于市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目。隨著財辦金〔2017〕92號及國資發(fā)財管〔2017〕192號文相繼出臺，PPP項目實現(xiàn)成功落地會變得越來越難，為了實現(xiàn)政府采購高效的原則，因此在結(jié)合財庫〔2015〕124號文和財庫〔2014〕214號文的理解下，筆者建議在PPP項目采購實操中，若項目技術(shù)相對復(fù)雜，或者曾經(jīng)出現(xiàn)過流標情況，在供應(yīng)商(社會資本)遞交響應(yīng)文件僅兩家的情況下磋商可以繼續(xù)進行。

　　  四、評委的確定方式

　　 財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知(財庫〔2014〕215號)“第七條 項目實施機構(gòu)、采購代理機構(gòu)應(yīng)當成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中至少應(yīng)當包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。”

　　 財政部關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知(財庫〔2014〕214號) “采用競爭性磋商方式的政府采購項目，評審專家應(yīng)當從政府采購評審專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機抽取。符合本辦法第三條第四項規(guī)定情形的項目，以及情況特殊、通過隨機方式難以確定合適的評審專家的項目，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，可以自行選定評審專家。技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的采購項目，評審專家中應(yīng)當包含1名法律專家。”

　　 《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號)“第四十八條 采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當從省級以上財政部門設(shè)立的政府采購評審專家?guī)熘校ㄟ^隨機方式抽取評審專家。

　　 對技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，采購人可以自行選定相應(yīng)專業(yè)領(lǐng)域的評審專家。”

　　 PPP項目一般涉及的金額都比較大，專業(yè)技術(shù)相對復(fù)雜，根據(jù)上述管理辦法可知，評審專家是可以從省級以上財政部門設(shè)立的政府采購評審專家?guī)熘校ㄟ^隨機方式抽取評審專家，也可以由實施機構(gòu)根據(jù)項目實際情況自行選擇確定。

　　 筆者結(jié)合實踐經(jīng)驗，總結(jié)了目前大多數(shù)PPP項目采購評審委員會一般的選擇方式:1、評審專家全部從各級財政部門設(shè)立的政府采購專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機抽取;2、考慮到專家的技術(shù)專業(yè)性問題，評審專家分兩部分抽取，評委會組成中部分從各級財政部門設(shè)立的政府采購專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機抽取，部分法律、技術(shù)類專家從各地專門成立各種PPP專家?guī)熘谐槿。缓蠼M建成評審委員會;3、評審專家全部從各地單獨制定的PPP專家?guī)熘谐槿　＿@三種方式各有利弊，筆者認為，應(yīng)該根據(jù)項目的具體情況選擇專家評委的確定方式。若項目技術(shù)程度一般，技術(shù)標準統(tǒng)一，邊界情況界定清楚，那么可以從省級財政部門設(shè)立的專家?guī)煜到y(tǒng)中隨機抽取，這樣可以更加評委名單的保密性，不容易提前泄露名單。若項目情況特殊，技術(shù)相對復(fù)雜，邊界情況不是特別清晰，而各級財政部門設(shè)立的專家?guī)熘泻茈y選擇到這方面的法律及技術(shù)專家，那么可以在財政部門監(jiān)督下從各地PPP專家?guī)熘羞x取或者由實施機構(gòu)自行選擇專家。

　　 五、評分辦法中的競價指標多樣性

　　 一千個人眼中有一千個哈姆雷特，同理，不同的實施方案編制單位和社會資本的采購單位就競價標的設(shè)置會各不相同，筆者研究了大量PPP項目采購文件，總結(jié)大致可以分為這幾類政府付費/可行性缺口補助現(xiàn)值之和、年度政府/可行性缺口補助付費額、服務(wù)費單價、多指標報價(如建安工程費下浮率、利潤率、折現(xiàn)率、融資利率等)、收費年限(收費公路)。

　　 競價標的設(shè)置的不合理會導(dǎo)致采購人選不到合適的社會資本，比如多指標報價造成的不平衡報價、總報價沒有報價明細導(dǎo)致的后期規(guī)模或者量價調(diào)整而無法調(diào)整付費等等問題。

　　 1.造成不平衡報價

　　 很多PPP項目在評分辦法中設(shè)置了多個的競價因素，將價格分數(shù)隨意分到幾個競價因素上，這樣帶來的隱患是由于每個指標對最終結(jié)果影響不同，給了社會資本抓住了多指標競價的漏洞，出現(xiàn)了我們工程招標中常談的不平衡報價，這樣的評分辦法可能會給社會資本有機可乘，給政府財政帶來了一定的損失。筆者認為作為PPP采購代理機構(gòu)一定要能看懂PPP實施方案、了解PPP項目的測算原理，在設(shè)置評分競價指標，盡量以一個指標，比如全生命周期政府付費/可行性缺口補貼現(xiàn)值之和等作為評分因素;如果需要設(shè)置多指標為競價評審因素，那么必須對各競價指標進行敏感性分析，科學(xué)的設(shè)置每個競價指標的權(quán)重。

　　 2.付費調(diào)整無依據(jù)造成

　　 有部分采購文件使用政府年度付費數(shù)額、可行性缺口年度補貼額或者政府付費現(xiàn)值之和、可行性缺口補助現(xiàn)值之和等單個指標作為競價標的，這樣可以避免不平衡報價情形出現(xiàn)，但可能出現(xiàn)新的問題。

　　 大多數(shù)的PPP項目在社會資本采購之前都沒有出設(shè)計圖紙，對于項目規(guī)模和投資的估算準確度也不是那么高，如果在報價階段只是粗略的報一個指標，那么對于設(shè)計圖紙出來之后若規(guī)模調(diào)整、投資額的變化，簡單的按照投資額比例調(diào)整報價是不是就會過于簡單粗暴了呢?在已經(jīng)落地的PPP項目跟蹤審計過程中，陸續(xù)出現(xiàn)這些問題，由于采購報價時沒有報價明細，影響報價的關(guān)鍵指標及公式?jīng)]有在投標文件中寫明，造成后面合同談判以及實施過程中的績效付費，無據(jù)可依。在建筑工程項目招標中，投標人報的是總價，總價后面是工程量清單及綜合單價，在工程結(jié)算時有據(jù)可依。那么引用到PPP項目的采購也是一個道理，社會資本報的一個總價，在這個總價后面，是詳細的指標參數(shù)及報價組成，那么在實施階段及運營階段，雙方可以通過采購文件和投標文件的報價明細表調(diào)整實際結(jié)算金額。

　　 3.報價表格的檢查工作

　　 上一條也提到了，要把報價做好，就應(yīng)該附上報價明細表。那么在評審環(huán)節(jié)，必須要檢查社會資本所報價明細的正確性。

　　 下面先看一個例子：生活污水處理PPP項目的部分報價明細表，表格的計算式很簡單，但是每份響應(yīng)文件中需要填寫的數(shù)據(jù)超過300個，那么要讓評委們在短短的幾個小時的評審過程中了解報價組成，再把供應(yīng)商的報價數(shù)據(jù)內(nèi)容進行核實匯總，這就是一個比較困難的事情。

　　 那么檢查環(huán)節(jié)到底應(yīng)該讓誰來做才更合法合規(guī)又高效呢?按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)由評委會成員完成此項工作，但是實踐中由于評委會對項目PPP實施方案和財務(wù)測算的理解時間有限，一般評委很難完成這份工作，筆者建議在評委會很難完成這項工作的情況，可由代理機構(gòu)或者咨詢機構(gòu)協(xié)助配合評委完成報價的檢查環(huán)節(jié)。

　　 六、頻繁流標的原因

　　 隨著PPP項目大力推進，PPP采購流標的現(xiàn)象越來越頻繁，二次采購、三次采購、變更采購方式繼續(xù)采購的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，結(jié)合筆者這幾年采購實踐經(jīng)驗，總結(jié)出以下幾個流標的主要原因：

　　 1.采購人或采購代理機構(gòu)在PPP項目采購活動中仍處于傳統(tǒng)的招標采購思維，認為采購文件或者資格預(yù)審文件掛網(wǎng)就完成任務(wù)，等著社會資本來參加采購活動。往往這種盲目樂觀的態(tài)度就會導(dǎo)致采購前期準備工作不足導(dǎo)致最終參與競爭的社會資本數(shù)量不足，競爭不充分的情況。

　　 2.資格預(yù)審文件/采購文件中的資格條件、評分辦法設(shè)置不合理。目前很多代理公司都是互相照抄其他單位發(fā)布的PPP采購文件，而沒有真正把PPP項目采購研究透，有的實操代理人員可能很難將實施方案研究透徹，那么這樣的采購文件很難選出最合適的社會資本。目前絕大部分社會資本參加PPP項目采購活動都是經(jīng)過很深入的研究考察，而且有的社會資本集團內(nèi)部審批流程相當嚴謹復(fù)雜，PPP采購文件評分辦法一旦有偏向性或者不合理性，都有可能造成社會資本放棄參加PPP項目采購活動。

　　 針對以上幾點原因，筆者認為第一、提高PPP采購代理專業(yè)素質(zhì)是非常重要的，不能僅停留在傳統(tǒng)的工程招投標、政府采購的理論和實踐基礎(chǔ)上來完成，而是需要深入學(xué)習(xí)PPP相關(guān)知識，最好能將實施方案研究透徹，了解財務(wù)測算的原理。第二、出于成功完成交易的目的，在采購程序中安排市場測試，在交易初期建立交易雙方的溝通機制，對形成政府與社會資本雙方合理預(yù)期，促成交易有重要意義，也是一種富有彈性的博弈機制。往往有些PPP項目采購人一心想著趕進度，發(fā)出公告后就像是完成了任務(wù)而沒有進行市場測試工作，到頭來造成一次、兩次的流標，同樣造成了進度延誤，最后還是要重新分析市場情況。所以筆者認為為了項目采購工作的成功落地，進行采購前市場測試工作非常必要，在市場測試中，也可以對PPP項目采購文件中的資格條件、評分辦法以及合同草案起到一定幫助。

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