PPP項目融資，出表和增信的矛盾

發布日期：2017-10-09來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、PPP市場的主要社會資本和金融機構

　　 (一)PPP市場的主要社會資本

　　 根據明數數據統計，截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達到29150.2億元，占全國項目成交總金額的比例為52.36%，遠高于其他所有制背景企業的占比，當之無愧為PPP市場最主要的社會資本。

　　 (二)PPP市場的主要金融機構

　　 盡管目前沒有關于金融機構參與PPP市場的權威分析，但從資金供給的角度來講，無疑銀行是PPP市場的最主要金融機構。PPP融資具有期限長、金額大和直接資金收益較低的特點，目前金融市場只有銀行資金最能滿足這一要求，同時對于銀行而言，其參與PPP項目的動力也較強：

　　 第一、銀證合作的要求：銀行在全國的網點分布廣泛，基本上每個區縣都有銀行的分支機構。這些銀行分支機構根植于當地，為深化與當地政府的合作，均有較強動力參與當地PPP項目融資;

　　 第二、銀企合作的要求：中標PPP項目的社會資本主要為大型央企國企和民營上市公司，這些企業的資信和實力都較好，銀行有較強的動力在PPP業務與這些企業合作，從而深化銀企關系，為后續與企業的其他業務往來奠定基礎;

　　 第三、綜合收益明顯：銀行在給PPP項目融資后，項目公司所有的存款、上下游結算和代發工資等業務均會放在融資銀行，從而帶來較為豐厚的綜合收益，一定程度上彌補PPP項目直接資金收益不足的缺陷。

　　 二、出表和增信的矛盾

　　 (一)央企出表需求

　　 根據上述明數數據統計，截至2017年6月底，央企系列成交項目總金額29150.2億元，若按照每個項目需投入20%的資本金，則央企需要在PPP項目中投入5830.04億元，并且這些資金需要在項目中停留十年以上。如果所有項目資本金均由央企自己提供，則其所能撬動的項目將極為有限。另一方面，如果能引入銀行相對低成本資金，從而做大項目杠桿，那么央企自身所投入的那部分資本金的收益率將大大提高。基于上述原因，央企存在極大的PPP項目資本金融資需求。

　　 目前許多央企(尤其是施工類央企)的資產負債率已經較高，而單個PPP項目債權融資金額一般較大，尤其是資本金融資后，單個項目公司的杠桿極高，如果所有這些項目都并表到央企，那么將導致央企本身資產負債率大大上升。這與目前去杠桿的大方向不符，同時也會極大影響國資委對央企負債率的考核。因此，對于央企及其子公司而言，該類PPP項目必須出表。

　　 (二)出表和增信問題的提出

　　 要真正出表就必須形式上盡可能少地持有項目公司股權，同時不能給予銀行任何實質增信。但從銀行的角度看，項目公司融資比例如此之高還要形式上做項目公司大股東，因此必須要求給予實質增信，這就產生了目前較為普遍的央企要求出表而銀行要求增信的矛盾，大大阻礙了PPP融資項目的推進進度。

　　 三、銀行風險分析

　　 PPP業務本身收益就不高，在央企不提供實質增信的情況下，對銀行而言該類業務收益與風險極度不匹配。在運營比例較低的PPP項目中，除政府違約風險外，銀行還必須面對以下風險：

　　 第一、建設風險：許多央企強調自己的建設能力，但這只能說建設風險很低，不代表沒有建設風險，更何況有很多項目央企都是通過當地民營企業獲得，背后關系極為復雜，很多情況下央企必須把中標項目的較大施工比例轉包給指定的當地企業，這進一步加大了項目的建設風險;從銀行角度看，PPP項目所涉及的建設領域眾多，如道路、橋梁、樓房等等，因此很難一一深入理解各個項目類型的建設風險，也缺乏相應的風險控制措施;

　　 第二、違約風險：由于在出表業務中，央企所出資的比例很少，并且可通過施工利潤實現收益快速回籠，因此其違約成本極低。但銀行資金一旦投入，就必須堅守到項目結束，因此若項目發生風險，銀行將成為最大的買單者;

　　 第三、實施方案風險：當前市場上PPP咨詢機構良莠不齊，所出具的實施方案質量就有很大差別，同時PPP所涉及的年限較長，很難用一紙合同將未來所有不確定因素完全說明清楚。筆者曾參與過的一個項目，該項目咨詢機構全國有名，但經研究發現方案有較大問題，于是詢問PPP咨詢機構，答曰：這一部分是另一個PPP項目照搬過來的，沒有考慮到這個項目的特殊性，但是律師表示如果發生這個風險，社會資本勝訴的可能性較大!

　　 第四、股東風險：一方面，項目已經從央企出表，央企只是小股東，銀行或其控股SPV才是大股東;另一方面，央企可能并未在中標項目區域設立實體子公司，而銀行的分支機構需要在當地一直經營存續，那么，如果經過若干年原項目參與人員均已崗位調整，此時項目公司出問題政府要追責是不是只可能找到銀行?

　　 實際上以上清單可以寫的更長。盡管市場上有不少銀行在嘗試給予信用方式的出表融資，但筆者個人認為，若央企只考慮自己出表并且獲取施工利潤后實現快速退出，將長達十多年甚至二十多年的風險甩給銀行，這是較不公平的合作方式，也是缺乏誠意的合作態度。

　　 四、關于該問題的解決方式

　　 出表和增信之間的矛盾，目前尚無很好的根本解決方式。在銀行能力有限以及收益較為固定的情況下，該矛盾的核心是銀行必須將無法承擔的部分風險分擔出去，因此目前市場上有以下操作方式：

　　 第一、風險主要由政府承擔：財預〔2017〕50號文之前存在這種操作方式，即由政府指定平臺公司或國有企業給予銀行增信，或在實施方案中由政府承擔絕大部分風險，實際上該模式存在“偽PPP”的嫌疑。隨著財政部對地方政府PPP操作和舉債行為的規范，該模式已逐漸在市場上消失;

　　 第二、風險主要由央企承擔：由央企給予抽屜協議提供增信，或經過復雜交易結構安排，由央企說服外部會計師事務所認可出表;

　　 第三、風險主要由第三方承擔：即引入第三方承擔主要風險;

　　 第四、風險由銀行和央企分擔：在銀行認可且央企會計師事務所確認出表的情況下，風險由銀行和央企分擔。該模式需要銀行、央企和會計師事務所的密切溝通，也需要各方對PPP項目風險有深入的認識。

　　 當然，出表和增信之間的根本解決之道，需要社會資本回歸PPP本源。PPP強調全生命周期的整合和服務，很多人將PPP視為政府和社會資本的婚姻，項目公司可視為這場婚姻的“孩子“，那么這個”孩子“如何能不入社會資本的”族譜“呢?

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