英國付費公路M1-A1 link的PPP模式

發布日期：2015-05-12來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　背景

　　由于財政無法完善公共交通基礎建設的需要，英國政府在1994年8月開始在部分高速公路項目上適用PFI(私人主動融資)，主要采用設計—建設—融資—運營(DBFO)模式。一般付費公路項目的特許運營期是30年，整個項目均由政府承擔付費，為此英國政府建立了獨特的付費標準，包括“通行的車輛數，道路的管理效率和道路的建設情況等”，以此提高PFI模式下公路的建造質量和運營效率。在這種模式下，實際上私人部門是通過政府在變相收費，因此也被稱為“影子收費”。

　　M1-A1 link是利茲(Leeds)附近的一條高速公路連接，其對緩解交通堵塞和發展利茲東部經濟有很大作用。在這條長達3萬米的路線上，包含了一條六車道高速公路，一個高架橋，兩個隧道，三十七座橋等，是當時影子收費公路中成本最高的項目(包括項目本身的費用和對周邊M1，A1，M62的改造費用)，該項目 96年施工，99年完工，特許期30年。

　　合作安排

　　公共部門：高速公路局(英國交通部下的執行機構，負責英格蘭的道路網絡的戰略發展，包括設計、建設、維護、發展等)。由于Pell Frischmann Consultants Ltd.負責該項目的初期設計和工程服務(在開展PFI模式前)，因而后來以政府部門的代表作為參與管理。

　　項目公司：Connect M1-A1 Holdings Ltd., 由BICC與Kvaerner Construction投資設立，其中Balfour Beatty(BICC下設的建設部門)承擔高速公路的建設、運營與維護，Kvaerner Construction Group (1999年被MIG收購)主要負責高速公路連接的建設，項目管理與財務管理。

　　其他參與方：Jacobs Babtie Group，在整個項目發展過程中提供項目設計和建設工程的相關服務。32家銀行，作為項目公司的貸款方。

　　問題與策略

　　當地居民的抵觸：當地人對在當地建設該項目的抵觸是很早以前就存在的，當時政府曾一度計劃取消該項目。后來，經過了8年的協商才確定了一個雙方都可以接受的項目地點。為了降低項目成本和避免后期風險，政府選擇在解決了民眾抵觸問題后才開始了項目采購。

　　環境問題：考慮到M1-A1 link所經地區的環境保護問題，項目方案曾計劃依照現有地形來新建路段，同時再采取一些環保措施以盡量較少污染。但關鍵問題是該路線會經過一片特殊的保護區域(區域內有供科學研究用的珍稀植物)，這批植物有可能迫使計劃擱淺。但項目團隊后來發現，高速公路的堤壩其實可以為這些珍稀植物提供更好的生長環境，那么修建高速公路因此反而應該被鼓勵。

　　公眾對用戶付費的抵觸：在90年代英國政府開始在交通基礎設施領域嘗試PPP模式時，英國民眾對于付費的抵觸成為了當時項目發展的一大阻礙，于是政府需要在私人部門的利潤追求和民眾的公益要求中做出平衡，后來就發展出了影子收費模式。一方面，私人部門通過合伙設立項目公司，單方進行股權和債權融資;另一方面，為了獲得政府的付費，私人部門則更加積極地運營該項目，包括盡早完成建設、積極清理路障、提高道路可通行水平、減少車道關閉的次數等。

　　公共和私人部門在影子收費下的風險：影子收費一方面還是加重了政府的財政負擔，政府需要尋求其他財政來源來補充該資金缺口;另一方面，私人部門對于交通流量的依賴直接決定了其是否能從該項目中獲益，有關該交通流量的風險因而是由私人部門來承擔。就該項目來看，由于這條路線前后連接的是高速公路主干道，通過這兩條路過去的流量可以在一定程度上預測出該線路未來的交通流量。

　　私人部門通過影子收費獲得高額回報：有人認為影子收費實質上不過是政府借款和擔保的工具，最終可能會導致政府承擔了過高的財政風險，而私人獲得了高額回報。為了避免這種情形的發生，政府在影子收費的基礎上以預計的交通流量為基礎做出了關于付費最高限額的規定。

　　項目管理：考慮到該項目的復雜性和規模都超過了公共部門與私人部門的能力，為了充分體現項目的公私合作性，在項目的設計和建設階段，政府設立了專門的項目管理討論會和技術討論會，通過該平臺來討論和解決各種各樣的管理、項目計劃和成本等問題。參與討論的人員一般包括公共部門的代表，項目各個私人參與方的代表和技術組人員等。

　　報告和責任制度：政府確立了一些公路的作業標準(如交通流量，交通網絡的改善，交通維護，應急反應，事故處理，車道關閉、設施情況等)，其要求項目承擔方在每年年報時公布這些標準的達標情況。特別是考慮到這條道路預計將有120年的服務期，因此承擔方應當尤其考慮到全生命周期下的道路管理情況，包括道路保護，例行檢查，設計預防性管理措施等。

　　評論

　　M1-A1 link最終在預算內提早完成，鑒于該項目的規模和復雜性，該項目的成功使得其成為了英國在政府項目采購和建設方面的標志性案例。但該項目所采用的影子收費模式仍存在爭議，英國政府后來也在嘗試以直接向用戶收費來取代影子收費模式，如英國的橋、隧道及部分路段現已經開始采取向用戶收費的模式。

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