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財政部“87號文”發布已有近半年時間，各地政府在梳理本級政府購買服務項目的同時，對納入整改范圍的邊界、項目整改思路及實操等還存在很多疑點，如何向PPP方向靠攏、如何并軌PPP項目操作流程成為新的問題。筆者根據在地方政府購買服務整改項目的經驗，對上述問題作了簡要分析。
一、政府購買服務亂象及成因
《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）中明確指出“本辦法所稱政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。政府購買服務范圍應當根據政府職能性質確定，并與經濟社會發展水平相適應。屬于事務性管理服務的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務方式提供。”
1、規避程序，降低競爭
目前，工程建設項目是否能納入政府購買服務范圍，各項法律法規尚無明確排斥。在我國對于必須進行招標的工程建設項目，其招標程序和適用范圍均有明確規定，工程建設項目必須嚴格按照相關法律規定通過招標確定施工企業，程序明晰，競爭激烈。
如此類項目被“包裝”成為政府購買服務項目，即可采用《政府采購法》中規定的幾種競爭性相對較低的采購方式，如競爭性談判、單一來源采購等。
2、繞開監管，無視風險
目前，部分地區實施項目時，既沒有采用PPP模式，沒有通過客觀的財政承受能力論證，同時也沒有嚴格按照政府采購的相應程序，沒有按照“先預算、再采購”的原則進行實施，為了項目“上馬”竭盡全力，但給地方財政帶來了諸多“明”患，諸如無限透支未來財政支出、各方監管“盲區”、雙方風險一邊倒的情況等。
二、政府購買服務刮起“整改風”
近年來，財政部相繼發布了《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）、《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）、《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）、《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜[2016]53號）、《財政部交通運輸部關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建[2016]34號）等涉及政府購買服務領域的重要文件，對政府購買服務的范圍、風險控制、適用領域及操作過程等方面均做了詳細的指導，但仍有部分“盲區”。
今年5月，財政部發布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知（財預〔2017〕87號）》，“87號文”作為繼“50號文”后國務院及各部委對整理地方債務風險的進一步細化，以制止地方政府利用政府購買服務違法違規舉債融資的苗頭，其以“負面清單”的方式，嚴格限定了“政府購買服務”的范圍，重點將“工程設施建設”類排除在外，負面清單如下：
1、不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目；
2、嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目；
3、嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；
4、嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍；
5、年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務；
6、地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債；
7、不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資；
8、不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。
隨著近年來國務院、財政部等針對政府投資類項目領域不斷出臺法規及指導文件，政府購買服務的范圍被逐漸縮小，監管力度不斷加強，特別是87號文出臺后，各地政府均開展不同程度的政府購買服務整改工作。
三、規范實施政府購買服務的核心要點
其一，適用范圍：政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。此處注意，政府購買服務對象不限于政府自身需要的服務，但均需納入指導性目錄。
其二，購買方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等。此處注意，政府購買服務的方式也包括招標。
其三，資金來源：應在財政預算中統籌安排。此處注意，“先有預算、后購買服務”的原則沒有突破，而是被明確強調。
（農村公路、海綿城市、地下管廊、棚改項目，目前屬于政府購買服務“正面清單”項目。）
四、不規范政府購買服務的整改措施
根據87號文的規定，各省級財政部門要會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況，發現違法違規問題的，督促相關地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。這意味著政府購買服務的項目應當全部排查，凡是有違法違規的均應當整改到位。就目前來看異化的政府購買服務整改需求很強而難度很大。究竟如何整改扭曲及異化的政府購買服務項目，業界目前尚無統一認識，根據我司項目操作經驗，認為做好整改項目需把握以下幾點：明確項目類型、投資額等詳情，辨清合同履行階段，協調好銀行融資要求，科學選擇承接主體與采購方式。可以考慮完善手續變更為PPP項目，終止合同進行BOO、TOT、ROT操作。
1、首先，選擇正確路徑。
如果項目本身投資額不大，不規范的政府購買服務可轉換為政府采購工程（但此處工程應符合“正面清單要求”），實踐操作中需要與年度財政預算和中期財政規劃相銜接，采購期限應限制在三年以內。但若政府購買服務存量太大，地方財力無法承受，此整改路徑不可選，應考慮轉換為PPP項目。
2、其次，梳理操作思路。
若已完成政府購買服務承接主體采購程序，尚未提取貸款的，可向金融機構聲明貸款按照87號文的規定，不允許繼續操作，由政府采購主管部門對購買服務采購程序聲明作廢，項目重新走主管部門立項，整改為PPP項目。
若已提取貸款，就是金融機構已放款，已通過政府采購的程序對購買服務的承接主體進行選擇，購買服務的承接主體多為政府平臺公司，項目以承接主體的名義立項。也就是上述項目在工程尚未完工，貸款已經使用并接近本金償還期，此種情況最難整改。整改過程中應合理選擇操作模式和采購方式并科學進行財務測算。
（1）操作模式
整改項目一般建議采用BOO、TOT、ROT的操作模式。
BOO(建設-擁有-運營)指由社會資本或項目公司承擔新建項目融資、建造責任待項目建成擁有所有權，并承擔運營、維護和用戶服務職責的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
BOO模式下由于前期政府購買服務的承接主體通常由本級政府的平臺公司（包括為某一項目新成立的國有公司），在取得中標通知書的基礎上，由國有承接主體進行發改立項，辦理環評等相關建設手續，因此若采用BOO模式，項目前期已辦理手續具備延續性和有效性。BOO模式下原政府購買服務的承接主體作為社會資本方，待項目建成后擁有所有權并在合作期限內具備經營權，可由其本在項目合作期限內負責投融資、建設、運營、維護職責。合作期內，實施機構按照規范PPP項目負責監督、考核所提供的融資、建設、維護及運營服務，并根據績效考核結果支付相關政府付費款項。
轉讓-運營-移交（TOT），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
改建-運營-移交（ROT），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。
TOT、ROT模式下在政府不能提供資金注入國有公司用于整改和貸款金融機構配合的前提下，將利用融資貸款形成于國有公司的基礎設施項目資產，劃轉至政府主管部門，由主管部門發起TOT模式的PPP項目，將資產轉讓收入注入國有公司用于償還金融機構貸款完成違規融資整改，并逐步完成之前政府購買服務手續整改。即仍然由現有的購買服務承接主體與政府簽訂公益性資產移交協議，落實政府的財政支出責任。移交后通過存量資產盤活等方式通過TOT方式包裝優質項目，以政府和社會資本合作的模式將獲得的轉讓收入落實對本地城投的支出責任，用于償還金融機構提供的過渡性融資。
（2）采購方式
盡量采用公開招標或者競爭性磋商、競爭性談判等方式，但如前期政府購買服務采用單一來源采購方式，建議為保持整改前與整改后項目的一致性，仍選擇單一來源采購方式。具體操作可通過專家論證方式，經專家一致論證通過后，選取單一來源的采購方式。
（3）財務測算
協調好合作金融機構，與其進行充分的溝通，整改后的PPP項目中政府需要承擔的財政支出需同整改前購買服務總體的購買服務費用（主要是本金、利息、稅費及象征性的服務費用）相匹配，滿足銀行融資貸款要求。
3、最后，遵守PPP項目規范。
在轉化為PPP項目的同時，要注意不超過當地財政一般公共預算支出的10%上限，要注重將政府付費類資產與可經營性資產相結合PPP項目等內容，實現良性循環，而非在超過本級財政支出能力基礎上將購買服務大量轉換為PPP項目，全部推進，要有重點的推進。
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